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N° 158 (oct 2017)
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Suisse .Les syndicats suisses et le débat sur la « préférence nationale » : vers un nouveau régime migratoire ?

Alessandro PELIZZARI

Depuis l’acceptation de l’initiative populaire « contre l’immigration de masse » par le peuple suisse en 2014, le gouvernement et les forces parlementaires se sont éreintés pour trouver la quadrature du cercle visant à appliquer le nouvel article constitutionnel qui oblige désormais la Suisse à limiter l’immigration, sans pour autant remettre en question l’Accord de libre circulation des personnes avec l’Union européenne (ALCP). En 2016, une version édulcorée de la « préférence nationale » a finalement été adoptée et a pu compter sur le soutien des principales forces politiques et syndicales suisses. Pour ces dernières, une telle adhésion signifie néanmoins une césure avec leur position de ces vingt dernières années en matière d’immigration. Ceci pourrait être un signe précurseur d’un revirement syndical plus général dans une Europe toujours plus marquée par le discours anti-immigration.

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L'avancée spectaculaire de la droite xénophobe en Europe s’explique en grande partie par sa capitalisation de la question de l’immigration. Des partis revendiquant de manière offensive la fermeture des frontières et la réduction des flux migratoires ont vu leur force électorale considérablement augmenter. Soutenus par des parts importantes d’un électorat populaire et ouvrier ayant subi les effets de deux décennies de politiques d’austérité brutales, mais aussi par des classes moyennes dont le niveau de vie a baissé, ces partis ont également profité de la faiblesse des forces traditionnelles de gauche, incapables de se positionner sur les questions sociales pour contrer le discours anti-immigration, autoritaire et prétendument « anti-système » 1.

En Suisse, c’est autour de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP ; encadré 1), qui instaure depuis 2002 la liberté d’établissement pour les ressortissants de l’Union européenne (UE), que se sont cristallisées les tensions sociales du pays. Menant durant deux décennies une campagne permanente sur la question, l’Union démocratique du centre (UDC), formation réactionnaire et ultralibérale du multimilliardaire Christophe Blocher, a ainsi réussi à se placer comme la principale force des « perdants de la mondialisation » (paysans, artisans, commerçants et milieux ouvriers) et à positionner l’immigration comme le « problème le plus important aujourd’hui en Suisse » 2. Il est donc peu surprenant que la Suisse ait vécu son propre « Brexit » avant l’heure, lorsque le 9 février 2014 les votants s’exprimaient à une courte majorité en faveur de l’initiative populaire de l’UDC « contre l’immigration de masse ».

Depuis cette date, la Constitution suisse comporte un nouvel article 121a qui prévoit de limiter le nombre d’autorisations de séjour des étrangers par des contingents annuels subordonnés au « principe de la préférence nationale ». Défiant ainsi l’ALCP, ce vote a immédiatement provoqué la mise en garde de la Suisse par la Commission européenne : son application aurait inévitablement conduit à la dénonciation de l’ensemble des accords bilatéraux entre l’UE et la Suisse, et notamment l’accès aux marchés européens dans le domaine des produits industriels et agricoles, des marchés publics et de la recherche scientifique. Les trois ans qui ont suivi le vote ont été marqués par une certaine fébrilité, tous les milieux concernés tentant de trouver la quadrature du cercle qui devait permettre d’appliquer la « préférence nationale » sans pour autant exclure la Suisse du marché commun.

Cette discussion s’est soldée, en décembre 2016, par la révision de la loi sur les étrangers (LEtr), acceptée par une majorité parlementaire, qui intègre désormais une « préférence aux demandeurs d’emploi ». Au moment où cet article est rédigé, la Commission européenne n’a pas encore statué si ce principe était compatible avec celui de la libre circulation des personnes ; son positionnement est attendu au-delà des frontières suisses. D’autres gouvernements européens, dont celui de l’Autriche, revendiquent une limitation de la libre circulation des personnes. De son côté, la Commission européenne veillera à ne pas donner un signal qui pourrait l’affaiblir dans les négociations de sortie du Royaume-Uni de l’UE.

D’un point de vue syndical, il n’est donc pas sans intérêt d’analyser de plus près le cas de la Suisse. En effet, si jusqu’alors les syndicats suisses étaient considérés parmi les plus progressistes d’Europe en matière d’immigration, leur repositionnement dans le débat sur la « préférence nationale » semble marquer une césure importante qui pourrait ne pas rester sans conséquences dans une Europe toujours plus marquée par le discours anti-immigration.

Retour sur un vote emblématique 3

Le vote de 2014 sur « l’immigration de masse » a rompu de manière radicale avec la configuration institutionnelle migratoire qui avait régné en Suisse depuis un quart de siècle, plus précisément depuis le refus du peuple suisse, en 1992, d’adhérer à l’Espace économique européen (EEE). En effet, la mise à l’écart de la Suisse en Europe risquait alors d’assécher le flux continu de main-d’œuvre importée, facteur central d’un marché du travail dont la part de travailleurs immigrés oscille depuis les années 1950 entre 20 et 28 % de la population active 4. Pour les milieux patronaux liés à l’industrie d’exportation (machines, industrie pharmaceutique, horlogerie) et aux secteurs recourant massivement à la main-d’œuvre étrangère (construction, hôtellerie-restauration), il s’agissait dès lors de construire rapidement une majorité politique autour d’un projet qui devait permettre l’ouverture durable des frontières. Les syndicats suisses allaient jouer un rôle décisif dans l’aboutissement de ce nouveau régime migratoire.

La configuration historique d’une « libre circulation accompagnée »

Mises sous tension par l’aile protectionniste du patronat, dominées par le capital financier et préoccupées surtout à maintenir le franc suisse en dehors de la zone euro, des pressions sur le secret bancaire et sur l’imposition des entreprises étrangères, les fractions favorables au libre échange du patronat suisse ont ainsi forgé au début des années 1990 une alliance politique de circonstance avec le mouvement syndical. Ce dernier était motivé lui-même par la volonté de dépasser l’ancien régime migratoire en vigueur à cette époque, basé sur des contingents qui poussaient des travailleurs dans la clandestinité après leur épuisement et sur des permis de courte durée (les permis « saisonniers » de neuf mois) instaurant un véritable « apartheid social » (Alleva, Baumann, 2007) entre travailleurs.

À la fin des années 1990, le mouvement syndical sortait d’une série de lourdes défaites dans le secteur industriel. Il a donc vu dans les négociations institutionnelles avec les associations patronales l’opportunité de surpasser sa relative faiblesse sur le terrain des luttes syndicales. En brandissant une hypothétique menace référendaire sur les futures votations sur l’immigration, l’Union syndicale suisse (USS) a su demander habilement des cautèles à l’ouverture des frontières et au risque que cela comportait. Et pour cause : les entrepreneurs suisses cherchaient non seulement à élargir massivement le bassin de recrutement – l’UE compte environ 200 millions de travailleurs contre 4,5 millions de personnes actives en Suisse – et ils voyaient surtout d’un bon œil l’important différentiel salarial sur le continent. En 2014, le salaire horaire moyen suisse se situait à 33,70 euros, soit un niveau 2,2 fois plus élevé qu’en moyenne dans l’ensemble de l’UE (15,35 euros). Cet écart se réduit si on tient compte du pouvoir d’achat, mais les salaires suisses restent néanmoins 1,5 fois plus élevés que le niveau salarial européen, y compris dans les branches économiques connues pour avoir un niveau salarial plutôt bas (graphique 1).

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Pour contenir le risque de dumping salarial qu’un tel écart risquait de générer, l’USS a su entamer dès 1992 un « cycle vertueux de négociations » (Oesch, 2007), débouchant sur une « libre circulation accompagnée » par des mesures de protection des salaires (les mesures d’accompagnement) jusqu’alors inédites dans un marché du travail traditionnellement très libéral. Ces mesures portent notamment sur l’obligation pour les employeurs étrangers, détachant des travailleurs en vue de fournir une prestation de services transfrontalière, de respecter les conditions minimales impératives de travail et de rémunération en vigueur en Suisse. Pour contrôler son application, des « commissions tripartites » composées par des représentants de l’État, du patronat et des syndicats ont été instaurées sur tout le territoire suisse, et ayant la compétence d’édicter des salaires minimaux sectoriels en cas de sous-enchère « abusive et répétée » (Kaufmann, 2010).

Dans une appréciation rétrospective, la porte-parole de la Fédération des entreprises romandes (FER) Véronique Kempen se félicitait de ce régime migratoire, car « c’est probablement en partie [ces] mesures d’accompagnement, qui ont rassuré la population sur le fait que le marché du travail ne pourrait pas devenir le Far West 5 ». Et en effet, toutes les votations sur la libre circulation des personnes, en commençant par la ratification de l’ALCP en 1999 (encadré 1), ont trouvé des majorités populaires jusqu’en 2014.

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Cependant, le bilan de la « libre circulation accompagnée » est mitigé. L’augmentation importante du nombre d’étrangers professionnellement actifs (+30 % depuis la mise en place de l’ALCP) ne s’est certes pas faite au prix d’une augmentation du chômage en Suisse, resté constant autour des 3,3 % 6 (Secrétariat à l’économie, 2017b). Ceci car cette immigration, essentiellement due à la conjoncture favorable de l’économie suisse, a surtout comblé les nouveaux besoins en main-d’œuvre sans se substituer à la force de travail locale. Les phénomènes de remplacement se sont limités à quelques branches (bâtiment, restauration, nettoyage) ou zones frontalières, et surtout entre anciens et nouveaux immigrés à basse qualification (Favre et al., 2013 ; Ruffner, Siegenthaler, 2016).

La structure de l’immigration a néanmoins profondément changé. Tant le nombre de travailleurs frontaliers que celui de travailleurs titulaires d’une autorisation de courte durée inférieure à 90 jours a plus que doublé depuis 2004 7. En y ajoutant le nombre de travailleurs détachés, ces catégories de migrants de courte durée représentent aujourd’hui 16 % du total des personnes en activité (Schlegel, 2017:4). Les pays d’origine ont également changé : alors que les travailleurs allemands, italiens et français composent toujours la majorité des prestataires de services venant en Suisse, leur part par rapport au total des travailleurs détachés a baissé, passant de 90 % en 2005 à 70 % en 2016, en faveur des prestataires de services provenant des pays de l’Est (graphique 2).

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De la protection des salaires à la protection des frontières 

Face à l’accélération de la rotation de la main-d’œuvre et à l’augmentation du nombre de travailleurs en provenance de pays avec un niveau salarial nettement inférieur au niveau salarial suisse, les mesures d’accompagnement ont rapidement montré leur inadéquation (Henneberger, Ziegler, 2011). Avec un nombre d’inspecteurs largement insuffisant et une pratique répandue parmi les commissions tripartites de laisser aux entreprises toute la latitude de pratiquer de la sous-enchère salariale, le taux d’infractions connues aux salaires d’usage est monté à 30 % des entreprises, et ce malgré le nombre très faible de 7 % des entreprises suisses contrôlées. Quant au nombre de sanctions prononcées, il a même baissé, passant d’un niveau déjà très bas de 3 180 en 2015 à 2 453 en 2016 (Secrétariat à l’économie, 2017a:6ff).

Aussi, il n’est pas surprenant que les salaires aient subi une forte pression depuis l’entrée en vigueur de l’ALCP. Plusieurs études 8 ont constaté des baisses de salaire pour certaines catégories de travailleurs, notamment les jeunes professionnels à formation tertiaire et les travailleurs étrangers âgés sans qualification, mais aussi dans certaines branches comme l’hôtellerie-restauration, le bâtiment, les transports ou le commerce de détail, et ceci parfois dans des régions entières. En particulier, le canton frontalier de Genève a vu ses salaires d’embauche s’effondrer. Dans une récente publication, le gouvernement suisse constatait « un comportement discriminatoire de l’employeur » générant « une certaine pression salariale chez le personnel nouvellement engagé » (Conseil fédéral, 2015:47). Autrement dit, l’écart salarial entre les salaires des résidents et les salaires des immigrés nouvellement engagés s’est creusé de quatre points entre 2000 et 2012 pour atteindre un niveau de presque 12 % pour les travailleurs frontaliers (écart pouvant aller jusqu’à 23 % en déduisant des facteurs tels que les différences d’âge, de qualification ou de compétences linguistiques) (graphique 3).

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Il n’est pas surprenant non plus que le discours syndical promettant la « protection des salaires » contre les abus patronaux ait perdu en crédibilité au fil des années. Pour une partie des salariés, la « libre » circulation des personnes est devenue synonyme de liberté pour les employeurs d’embaucher sans retenue une main-d’œuvre étrangère potentiellement moins chère. Ces travailleurs ont peu à peu tourné le dos aux syndicats pour rejoindre le discours de l’UDC qui milite pour la « protection des frontières » contre la menace immigrée. L’analyse du vote du 9 février 2014 met en lumière des taux d’acceptation particulièrement élevés auprès des personnes en situation précaire. La comparaison avec les précédents votes sur l’immigration montre toutefois que c’est une part importante de la « classe moyenne », particulièrement vulnérable à la concurrence salariale, qui a basculé dans le camp des opposants à la libre circulation (Sciarini et al., 2014 ; Moser, 2014).

Ce basculement va de pair avec le relâchement, durant cette même période, des liens entre les milieux ouvriers et employés d’un côté et le Parti socialiste de l’autre, principal parti de gauche du pays. Si cette désaffiliation a commencé avant l’ALCP, c’est au début des années 2000 que « l’UDC s’est substituée au PS comme premier parti parmi les ouvriers en Suisse » (Oesch, Rennwald, 2010:221). Alors que le PS perd dans toutes les catégories populaires, le pourcentage des électeurs UDC a doublé entre 1995 et 2007. Aujourd’hui, 64 % des votants UDC sont des petits indépendants, des employés de bureau, des travailleurs dans les services et la production (graphique 4).

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Avec la perte de légitimité du discours syndical et l’affaiblissement de représentativité politique au sein du parti traditionnellement proche des syndicats, ces derniers se sont trouvés passablement démunis pour peser dans l’interprétation et l’application de la « préférence nationale », au lendemain du vote du 9 février 2014.

Une nouvelle configuration national-libérale

De son côté, le patronat s’est retrouvé devant les mêmes divisions qu’après le vote sur l’EEE. Après la mise en garde par la Commission européenne, il était devenu rapidement clair qu’une application de la « préférence nationale » sans l’aval de l’UE aurait signifié la fin de l’accès aux marchés européens. Mais contrairement à 1992, le patronat favorable au libre échange ne s’est pas tourné vers le mouvement syndical. En effet, le président de l’Union patronale suisse (UPS) Valentin Vogt n’a guère laissé de doute quant à son nouveau partenaire, en affirmant qu’un nouveau régime migratoire « se négociait désormais avec l’UDC et non plus avec les syndicats 9 ».

Ce régime, imaginé par une droite patronale recomposée (Schwarz et al., 2014 ; UPS, 2014), se basait sur le principe, suffisamment souple pour espérer qu’il soit au goût de la Commission européenne, d’un contingentement différencié selon les besoins des secteurs économiques. D’un côté, il s’agissait de limiter les contingents aux catégories d’immigrés hautement qualifiés, fixés de manière généreuse, flexible et sur une durée de plusieurs années, avec le maintien de tous les droits en matière d’assurances et de regroupement familial. De l’autre, il était envisagé, pour les branches de l’économie interne à faible productivité (agriculture, construction, hôtellerie-restauration, commerce de détail, etc.), un retour au statut de saisonnier sans contingent, mais avec des permis de courte durée et un accès limité aux droits sociaux. Comme l’indiquait l’association patronale de la restauration, la réalisation d’un tel régime à deux vitesses visait à garantir le flux de main-d’œuvre qualifiée tout en créant une catégorie d’immigrés non qualifiés compatible avec la rhétorique anti-immigration dont le « séjour en Suisse (serait) limité » et qui serait exclue du « regroupement familial tout comme des prestations sociales 10 ». En un mot, comme le résumait à l’époque l’ancien président du Parti libéral-radical (PLR) Philipp Müller, il s’agissait « de construire un régime migratoire plus sévère, sans toucher à l’accord de libre circulation 11 ».

Or, une telle « union sacrée » entre le patronat favorable au libre échange et la droite nationaliste ne se construit pas du jour au lendemain sans que les contradictions au sein du bloc bourgeois n’apparaissent ouvertement. De plus, les rappels à l’ordre répétés de la Commission européenne, selon lesquels elle n’accepterait aucune limitation de l’immigration les ont poussés à forger un compromis « intermédiaire ». Ainsi, la solution finalement adoptée par le Parlement fédéral est loin du programme esquissé ci-dessus, mais elle a permis, comme le commentait la Neue Zürcher Zeitung, « d’être l’expédient pour rester dans les délais constitutionnels pour sauver les accords bilatéraux 12 » tout en rassurant les électeurs de l’UDC par l’application du principe de « préférence nationale ».

La « préférence nationale » comme nouveau paradigme majoritaire

Formellement, la solution retenue passe par une révision de la loi sur les étrangers (LEtr) qui comporte désormais un article sur des « mesures concernant les demandeurs d’emploi » (encadré 2). Ces mesures, résumées sous le terme de « préférence aux demandeurs d’emploi », préconisent que les employeurs actifs dans des branches à fort taux de chômage seront désormais obligés d’annoncer les postes vacants auprès des Offices régionaux de placement (ORP) du service public de l’emploi. Durant un délai qui a été fixé par l’ordonnance d’application à cinq jours, ces postes ne sont accessibles qu’aux demandeurs d’emploi inscrits à l’ORP sous peine d’amende de 40 000 francs suisses (35 092 euros). Ce n’est qu’après les avoir invités à un entretien d’embauche que les employeurs peuvent ensuite mettre les postes au concours au large public. L’ordonnance fixe en outre le « fort taux de chômage » à un taux égal ou supérieur à 5 % à l’échelle nationale. Selon les premières projections, la mesure dont la mise en œuvre est prévue au 1er janvier 2018 toucherait environ trois postes vacants sur dix, soit 187 000 demandeurs d’emploi.

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D’un point de vue syndical, ce modèle pose d’abord un problème de principe. Le Parlement a soigneusement évité d’utiliser dans la loi d’application le terme pourtant inscrit dans la Constitution fédérale de « préférence nationale ». D’origine frontiste 13, ce vocable était évité par les commentateurs politiques, qui invitaient en effet les parlementaires à ne pas « trop recourir à ce terme, en contradiction avec la libre circulation des personnes, et qui fait appel à des sentiments plutôt connotés en France 14 ». Ainsi, après avoir opéré un premier glissement sémantique vers la « préférence indigène », le Parlement a finalement préféré le terme plus neutre de « préférence aux demandeurs d’emploi ». Légalement, cela concerne toutes les « personnes enregistrées auprès du service public de l’emploi en tant que demandeurs d’emploi », y compris donc les étrangers avec permis de séjour, les travailleurs frontaliers ou même les réfugiés. Comme l’objectif affiché était de trouver une solution compatible avec l’ALCP, il ne pouvait d’ailleurs pas en être autrement. Cependant, le récent débat politique a durablement implanté dans l’opinion publique l’idée d’une « préférence nationale ». Dans plusieurs cantons, les sections locales de l’UDC se sont empressées de lancer des initiatives qui visent à « compléter » la loi fédérale. Ainsi, à Genève, des projets de loi avec des intitulés tels que « Les nôtres avant les vôtres » préconisent que l’État veille à ce que les « citoyens » genevois « ne subissent pas de licenciements discriminatoires » en raison « de l’afflux indifférencié de main-d’œuvre étrangère ». L’objectif politique n’y est plus caché : sans proposer de mesure concrète d’amélioration des protections contre les licenciements, il s’agit simplement de stigmatiser les travailleurs immigrés comme responsables des tensions sur le marché du travail.

Ainsi, l’expérience genevoise, qui excluait explicitement les demandeurs d’emploi frontaliers des prestations des ORP, et qui n’a été mise en conformité avec les réglementations européennes que suite à la pression des syndicats genevois, montre que dans un contexte idéologique marqué par le discours de la « préférence cantonale » ou « nationale », les ORP pourraient être amenés à procéder à des pratiques discriminatoires en matière de tri et de transmission de dossiers. Aucun dispositif de contrôle n’est en effet prévu par l’ordonnance pour empêcher que des demandeurs d’emploi frontaliers ou étrangers soient systématiquement écartés, et ce même s’ils correspondent aux critères exigés par le profil de poste.

La « préférence aux demandeurs d’emploi » pose ensuite un problème d’inadéquation avec la promesse qu’elle véhicule, à savoir celle de combattre le chômage. Comme développé plus haut, celui-ci est principalement le résultat d’évolutions qui n’ont qu’un lien marginal avec la libre circulation des personnes, notamment la délocalisation de dizaines de milliers d’emplois vers des pays à bas salaires. À Genève, où une mesure similaire existe depuis 2014 pour le secteur public et parapublic, le taux de demandeurs d’emploi engagés via un ORP est ainsi resté stable, à un niveau relativement bas de quelque 500 personnes par an 15. Comme la nouvelle disposition fédérale ne prévoit par ailleurs pas de moyens financiers supplémentaires pour les ORP, on peut se demander avec quelles ressources ceux-ci pourront garantir une sélection pertinente des dossiers des demandeurs d’emploi dans les trois jours qui suivent l’annonce du poste vacant. Et l’ordonnance ayant finalement renoncé à obliger les employeurs à justifier le refus d’embaucher les candidats issus des ORP, la nouvelle mesure risque d’avoir encore moins d’impact en matière de lutte contre le chômage que sa variante genevoise. Le rapport explicatif du Conseil fédéral accompagnant l’ordonnance fédérale l’admet d’ailleurs lui-même en indiquant que « l’expérience ne permet actuellement d’estimer de manière fiable à quel point (le chômage) diminuera » (SEMI/SECO, 2017:14) avec le nouveau dispositif. Tout autre résultat serait d’ailleurs surprenant. En effet, en Suisse comme dans la majorité des pays européens, la politique en matière de chômage souffre cruellement de moyens, notamment de mesures de formation et reconversion professionnelles. Avec l’augmentation des contraintes prévues par la loi sur l’assurance-chômage et en particulier celle d’accepter des emplois dits « convenables », c’est-à-dire avec une baisse de salaire à hauteur de 20 % comparé au dernier emploi, la « préférence aux demandeurs d’emploi » comme mesure visant à « épuiser le potentiel qu’offre la main-d’œuvre en Suisse » (art. 21a al. 1 LEtr) risque de devenir, pour les chômeurs, plus qu’une aide à la réinsertion, une « obligation d’accepter un travail à un moindre salaire ». Le conseiller d’État en charge du dispositif genevois ne s’en cache d’ailleurs pas quand il brandit les « mesures de rétorsion » sous forme de jours-amendes de suspension d’indemnités chômage 16, ouvrant ainsi la porte à une mise au travail forcée d’une population au chômage et sa mise en concurrence directe avec les personnes en emploi, dont les « privilèges » de protection se retrouveront rapidement mis sous pression au nom de la création d’emplois.

Les mesures d’accompagnement sous pression

C’est là où le nouveau régime migratoire comporte un avantage considérable pour le patronat. En effet, il a été obtenu sans devoir faire une concession quelconque aux syndicats en matière de protection des conditions de travail. Dans un pays comme la Suisse, sans aucune protection contre les licenciements, où un employeur peut légalement résilier un contrat de travail pour n’importe quel motif, y compris pour engager de nouveaux travailleurs moins chers, ce ne sera pas l’obligation d’annonce des postes vacants qui empêchera le dumping salarial, et ce d’autant moins que l’ordonnance fédérale renonce à exiger de la part des employeurs d’indiquer le salaire d’embauche dans ces annonces. L’obligation d’annonce, en ne s’appliquant par définition pas aux emplois occupés par des travailleurs détachés, et en excluant des contrats de courte durée, laisse au contraire aux employeurs la plus grande latitude pour profiter en parallèle de la mise en concurrence des travailleurs ne séjournant en Suisse que pour une courte durée et de la pression sur les salaires que cela génère.

C’est bien l’absence de mesures de protection supplémentaires et « l’oubli » de soumettre au dispositif de « préférence aux demandeurs d’emploi » le recours à la main-d’œuvre de courte durée et à la sous-traitance, et en particulier à la libre prestation de service au moyen de travailleurs détachés, qui a permis au patronat favorable au libre échange et à l’UDC de se rapprocher. Ceci car au-delà de la rhétorique anti-immigration, l’UDC est porteuse d’un programme économique ultralibéral qui vise à l’abolition des mesures d’accompagnement, qualifiées de « mort de la liberté économique » 17. Afin de faciliter le revirement du discours de la droite favorable au libre échange sur cette thématique, le think tank néolibéral Avenir suisse a produit une série de prises de position, rassemblées dans une brochure appelée « Libre circulation et mesures d’accompagnement », adressée expressément aux « employeurs (qui) semblent parfois nettement préférer la limitation de la concurrence à la préservation d’un marché du travail libéral » (Schlegel, 2017:1). En sommant le patronat de choisir un des « deux pôles protectionnistes (les syndicats d’une part, les partis nationalistes d’autre part) » pour « obtenir une majorité politique », Avenir suisse entrevoyait dans la discussion autour de la « préférence nationale » la possibilité de se débarrasser des mesures d’accompagnement.

En reprenant à leur compte le mot d’ordre néolibéral, les principaux acteurs des négociations autour de l’application de la « préférence nationale » ont ainsi tour à tour déclaré que les mesures d’accompagnement étaient une « menace pour notre marché du travail flexible et libéral » 18 (Union patronale suisse), des « encroûtements tenaces sur le marché du travail difficiles à dégommer » 19 (Secrétariat d’État à l’Économie) et dont le renforcement, voire le maintien en l’état était « une ligne rouge à ne pas franchir » 20 (PLR).

Même si l’UDC a publiquement accusé le Parlement de « violation crasse de la Constitution suisse » 21, ce parti pouvait être satisfait du résultat parlementaire à tous les niveaux, car la solution préconisée renonçait explicitement à plafonner l’immigration. Or, au-delà de l’aspect rhétorique qui vise à alimenter le fonds de commerce électoral, renforcé quelques mois après le vote du Parlement par l’annonce de l’UDC du lancement d’une nouvelle initiative pour empêcher la conclusion de tout nouvel accord de libre circulation, force est de constater que l’UDC n’a pas lancé de référendum. La loi est donc entrée en vigueur avec son consentement. Et Christophe Blocher d’ajouter que le parti ne se battrait plus contre les accords bilatéraux en attendant de renégocier les contours de l’ALCP « avec une Commission européenne affaiblie par le Brexit d’ici quatre à cinq ans » 22.

En effet, il n’est pas exclu que le projet national-libéral de démanteler successivement les mesures d’accompagnement trouve un allié précisément auprès de la Commission européenne. Celle-ci laisse entendre que l’acceptation définitive de la « préférence aux demandeurs d’emploi » dépendrait aussi de la volonté de la Suisse de ratifier un accord-cadre « sur les questions institutionnelles » avec l’UE. Une de ses revendications étant celle des pays de provenance des travailleurs détachés, l’Allemagne au premier rang, d’assouplir l’obligation de respecter les conditions de travail d’usage en Suisse… 

La gauche institutionnelle était largement absente de ce débat. Face à un projet patronal radicalisé visant à réintroduire des contingents, la « préférence aux demandeurs d’emploi » a finalement été qualifiée de « bon compromis » (PS), voire de « victoire contre l’extrême droite » (les Verts). Ces prises de position demeurent peu surprenantes, car elles ont été énoncées dans une arène parlementaire dans laquelle les partis de gauche sont depuis toujours minoritaires ; ils ont donc appris à se contenter des solutions les moins mauvaises, adoptant une position de subordination totale aux forces de droite du pays. En revanche, le soutien syndical au nouveau régime migratoire libéral-national reste plus surprenant. Il semble témoigner tant d’une certaine désorientation programmatique que de l’incapacité d’impulser une mobilisation en dehors du Parlement, voire un débat social autour des revendications des salariés durant les trois ans qui ont suivi le vote du 9 février 2014.

L’absence de mobilisations syndicales

Le lendemain du vote sur « l’immigration de masse », l’USS répétait encore ses revendications en trois points : a) maintien des accords bilatéraux ; b) refus de nouvelles discriminations pour les travailleurs immigrés ; c) davantage de protection pour les travailleurs 23 (USS, 2014). En somme, la faîtière syndicale proposait de prolonger le régime de « libre circulation accompagnée » malgré la défaite en votation populaire. Mais compte tenu du revirement de son allié historique, le patronat favorable au libre échange, il s’est vite avéré impossible de réaliser ce programme par la seule négociation institutionnelle. Au sein du mouvement syndical, se sont donc cristallisées différentes options.

La première visait à prioriser le maintien des accords bilatéraux en comptant sur la pression que la Commission européenne aurait exercée sur la Suisse. L’instance européenne ayant clairement indiqué qu’elle n’acceptait aucune discrimination en matière d’immigration, il s’agissait donc simplement d’attendre la fin de non-recevoir depuis Bruxelles contre toute tentative de réintroduire des contingents. Ensuite, il ne resterait plus qu’à « cueillir » la partie patronale dépendante de l’accès aux marchés européens et tenter de faire annuler avec son soutien le nouvel article constitutionnel. Certes, aux vues du refus patronal de négocier de nouvelles protections pour les salariés, cette option nécessitait de renoncer à toute revendication syndicale allant dans ce sens. Les représentants les plus offensifs de cette option sont allés jusqu’à lancer, avec des représentants « éclairés » de la bourgeoisie suisse, une initiative populaire visant à annuler le vote du 9 février 2014 24. En faisant fi de la revendication de renforcer la lutte contre le dumping salarial, raison pourtant principale du refus de la libre circulation des personnes, cette option syndicale revenait in fine à se subordonner pleinement aux intérêts du patronat lié à l’industrie d’exportation.

La deuxième option flirtait ouvertement avec une option « social-nationale » en soutenant explicitement le principe de « préférence indigène ». Après que l’aile droite du PS a ouvert les feux contre les « intellectuels élitaires à la tête du parti » qui auraient à tort abandonné « la question de la priorité nationale à l’embauche (…) alors même que l’ensemble des salariés appellent une telle mesure de ses vœux 25 », c’est d’abord le président du PS, Christian Levrat, qui annonçait le tournant de son parti en faveur de « la priorité aux salariés résidents » 26. Revirement aussitôt exécuté par la direction de l’USS, dont le président et parlementaire socialiste Paul Rechsteiner se félicitait que la « préférence aux demandeurs d’emploi » soit un pas dans la bonne direction pour une meilleure protection des salariés et d’affirmer qu’il valait « ainsi la peine, même par vent contraire, de lutter pour des positions élémentaires. L’expérience faite avec la préférence donnée aux chômeurs et chômeuses le montre une fois de plus. Il faut pour cela que les esprits soient clairs, il faut du discernement et parfois une certaine mobilité. Pour la population active, pour l’économie et pour la Suisse 27 ».

Ainsi, si la même faîtière syndicale prétendait à l’issue du vote que « de la ligne que l’USS s’est donnée après le 9 février 2014 – maintien des Accords bilatéraux, pas de nouvelle discrimination, plus et non moins de protection pour les travailleurs et travailleuses –, les deux premiers postulats sont remplis » (ibid.), son positionnement signifiait en réalité un double renoncement. Celui de la lutte contre la discrimination entre chômeurs résidents et travailleurs immigrés d’un côté, et celui de la lutte pour une meilleure protection des salariés contre leur mise en concurrence de l’autre, cédant à la fois aux pressions supposées d’une base qui réclamerait un régime migratoire plus limitatif et aux pressions réelles d’un patronat n’étant plus disposé à accorder aux syndicats des contreparties à leur soutien à la libre circulation des personnes. En agissant ainsi, le mouvement syndical a de surcroît soumis sa propre autonomie programmatique à un PS en quête de consécration institutionnelle après une législature rythmée par des défaites parlementaires 28.

Conclusion

La troisième option était défendue essentiellement par les syndicats des régions frontalières Genève et Tessin. Développée dans la pratique quotidienne d’un syndicalisme de terrain traversé par de fortes contradictions entre des travailleurs immigrés et résidents dont un bon nombre est acquis au discours anti-immigrés, elle aurait supposé une ligne de confrontation frontale tant avec les forces xénophobes qu’avec un patronat habitué à tirer profit de la mise en concurrence transfrontalière 29. En organisant systématiquement des actions de dénonciation publiques contre des employeurs qui pratiquent de la sous-enchère salariale, en occupant tant le territoire suburbain déserté par les partis de gauche que les zones d’habitation des travailleurs frontaliers au-delà de la frontière suisse, en unissant sur les lieux de travail par l’action collective des travailleurs sans discrimination de permis de séjour, ce syndicalisme-là a contribué, modestement, à délégitimer le discours xénophobe. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard qu’à Genève par exemple l’initiative contre l’immigration de masse ait été rejetée par le peuple alors qu’il s’agit du canton avec le plus haut taux de travailleurs immigrés de toute la Suisse.

Mais surtout, ce syndicalisme a permis d’obtenir de véritables améliorations dans la protection des travailleurs, à l’image de la mise en œuvre de l’initiative cantonale lancée par les syndicats genevois « pour le renforcement des contrôles des entreprises » par l’instauration d’une inspection paritaire des entreprises 30. Composé en partie par des militants syndicaux dotés d’un droit d’accès dans les entreprises pour y vérifier les conditions de travail, cet organe de contrôle montre qu’il est possible de maintenir une ligne de combat contre les abus patronaux tout en augmentant les droits des salariés, sans pour autant céder aux sirènes chauvines.

Cependant, cette option est restée minoritaire. Ce ne sera qu’avec un recul historique qu’on mesurera peut-être la portée des occasions manquées ainsi que la coïncidence temporelle du débat suisse sur la « préférence nationale » avec les débats électoraux en France et en Grande-Bretagne. Ceux-ci ont vu, eux aussi, déployer différentes options pour la gauche de se confronter au discours anti-immigrés. L’une, incarnée par exemple en France par la gauche de gouvernement entre 2012 et 2017 voire par le nouveau Président Emmanuel Macron (si l’on considère ce dernier comme porteur d’une option de gauche), dont on peut prédire, comme le sociologue Didier Eribon, que ce « type de politique (…) fait monter le Front national 31 ». L’autre, à l’opposé, défendue par Jeremy Corbyn, dont le positionnement social résolument à gauche a créé la surprise en coupant l’UKIP nationaliste et xénophobe de sa base électorale 32. De toute évidence, le repositionnement de l’USS en matière d’immigration s’apparente davantage à la première position qu’à la deuxième et ne contribuera vraisemblablement pas à regagner la confiance des milieux populaires.

Alessandro PELIZZARI *

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* Secrétaire régional du syndicat Unia, Genève.

1. Voir par exemple sur la Grande-Bretagne : Savage, Cunningham (2016) ; sur la France : Afonso (2017) et plus généralement : Milanovic (2012).
2. Selon les sondages annuels du Crédit Suisse, cit. in Sciarini (2017).
3. Pour une analyse exhaustive du vote du 9 février 2014 et ses conséquences sur les relations du travail en Suisse, voir Pelizzari (2014).
4. Pour comparaison, ce taux s’élève aujourd’hui à 16,7 % en Allemagne, à 16 % en Italie, à 9,4 % en Autriche ou encore à 5,6 % en France.
5. Tribune de Genève, 26 mai 2017.
6. 4,8 % selon la définition statistique de l’Organisation internationale du travail (OIT).
7. Office fédéral de la statistique, « Statistique des frontaliers 2016. Hausse du nombre de frontaliers», communiqué de presse, Neuchâtel, 23 février 2017, https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/
home/actualites/quoi-de-neuf.assetdetail.2005544.html.
8. Pour une revue de la littérature, voir Pelizzari (2014) et Schellenbauer (2015).
9. Neue Zürcher Zeitung, 31. August 2016.
10. Communiqué de presse de Gastrosuisse, « Mise en oeuvre de l’initiative contre l’immigration de masse : pas de bureaucratie inutile ! », 16 décembre 2016.
11. NZZ am Sonntag, 3. Oktober 2016.
12. Neue Zürcher Zeitung, 17. Dezember 2016.
13. Le terme semble trouver son origine dans une proposition parlementaire déposée en France lors de la législature 1986-1988 par des députés du Front national, proposant l’introduction de la préférence nationale pour l’emploi.
14. Le Temps, 30 mai 2016.
15. Le Temps, 6 février 2017.
16. Il s’agit du ministre Mauro Poggia du parti anti-frontalier Mouvement des citoyens genevois (MCG), in Le Courrier, 27 juin 2017.
17. Christophe Blocher in Neue Zürcher Zeitung, 19. November 2015.
18. Communiqué de presse de l’UPS, « L’application de l’initiative sur l’immigration de masse : les employeurs font une proposition », 11 avril 2014, http://www.arbeitgeber.ch/fr/marche-du-travail/
application-de-l-initiative-sur-l-immigration-de-masse-les-employeurs-font-une-proposition/.
19. Selon son directeur Boris Züricher in Weltwoche, 22. September 2016.
20. La nouvelle présidente du PLR, Petra Gössi, in Neue Zürcher Zeitung, 17. September 2017.
21. Communiqué de presse de l’UDC, « Encore une violation de la Constitution par une majorité du Conseil fédéral », 16 décembre 2016, https://www.udc.ch/actualites/communiques-de-presse/
encore-une-violation-de-la-constitution-par-la-majorite-du-conseil-federal/.
22. Neue Zürcher Zeitung, 26. Juni 2017.
23. USS, « La mise en oeuvre de l’initiative ne doit pas entraîner de pression sur les salaires ni de suppressions d’emplois », Communiqué de presse, Berne, 11 février 2014, http://www.uss.
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demplois/.
24. L’initiative « RASA » (« Raus aus der Sackgasse » en allemand, signifiant « sortons del’impasse ») a été lancée par des personnalités issues notamment du Syndicat des servicespublics et d’intellectuels libéraux, avec le consentement de représentants des associationspatronales. Elle a abouti en 2015 et est aujourd’hui en attente d’être soumise au vote. Commele principe de « préférence aux demandeurs d’emploi » ne va vraisemblablement pas conduireà l’abolition de l’ALCP, les initiants signalent toutefois la possibilité de la retirer avant le vote.
25. L’ancien Conseiller national Rudolf Strahm dans Domaine public, 28 novembre 2016.
26. Le Courrier, 19 juin 2017.
27. P. Rechsteiner, « Retour du statut de saisonnier et nouvelles discriminations évités », SGBUSS,
9 décembre 2016, http://www.uss.ch/themes/politique-syndicale/suisse/article/details/
retour-du-statut-de-saisonnier-et-nouvelles-discriminations-evites/.
28. En acceptant, contre une forte minorité syndicale, la réforme des retraites élaborée par un ministre socialiste, comportant l’augmentation de l’âge de la retraite des femmes et la baisse des rentes de la prévoyance professionnelle, l’USS a confirmé quelques mois plus tard cetteorientation
29. « Protégeons les salaires et les emplois, pas les frontières et les patrons ! », papier de position CGAS sur la libre circulation des personnes adoptée par le Comité du 20 octobre 2016,26 octobre 2016, http://www.cgas.ch/SPIP/spip.php?article3236.
30. Le Temps, « Les gardiens genevois du marché du travail », 9 juin 2017.
31. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16. April 2017.
32. The Guardian, June 13, 2017.