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N° 155 (fev 2017)
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International. Réformes du marché du travail : que disent les "exemples" étrangers ?

Anne FRETEL

Si l’impératif de réformes du marché du travail semble être devenu le leitmotiv au sein des principaux pays de l’OCDE, l’introduction de ce dossier de la Chronique revient sur les contours de ces réformes. Elle met en lumière la diversité des objectifs poursuivis, l’importance des choix politiques réalisés au sein de chaque État au-delà des injonctions faites par certaines institutions internationales, et souligne l’intérêt qu’il y a, pour évaluer ces réformes, d’opter pour une vision large de la « performance du marché du travail » non réduite au seul taux de chômage.

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Le constat semble être sans appel : face à la mondialisation, la montée des nouvelles technologies et le besoin de compétitivité des entreprises dans un contexte de croissance ralentie, la mise en œuvre de « réformes structurelles », notamment sur le « marché du travail », apparaît inéluctable. Porté initialement par l’OCDE en 1994, puis repris par la Commission européenne dans ses recommandations à partir du milieu des années 2000, ce discours sur les réformes se pose comme le seul horizon possible pour les pays européens pour sortir de la crise. Dans ce contexte, la France serait en retard, manquant de courage pour engager les réformes qui s’imposent à elle alors que ses partenaires européens ont eu la « lucidité » de s’y mettre. Ceci expliquerait la situation durablement dégradée de son indicateur de chômage alors que des pays comme l’Espagne ou l’Italie bénéficient d’un rebond de l’emploi et que l’Allemagne affiche de bonnes performances en la matière. Le débat, en partie avorté, qui a eu lieu lors de la présentation du projet de loi El Khomri, a conduit certains de ses promoteurs à mobiliser « les exemples étrangers » et à imputer leurs succès aux réformes engagées 1. Mais quelle est la pertinence des arguments avancés ? C’est tout l’objet de ce dossier spécial de la Chronique internationale de l’IRES qui a choisi de revenir sur l’état des « réformes structurelles du marché du travail », principalement en Europe, et de s’interroger sur les « performances » affichées par les pays concernés.

Le terme de « réformes structurelles » s’entend généralement par opposition aux politiques macroéconomiques conjoncturelles. Il s’agit de réformes visant des objectifs de long terme en modifiant les institutions, les cadres légaux ou les cadres conventionnels qui régissent le comportement des agents. Dans la novlangue des institutions internationales, telles que l’OCDE ou l’Union européenne, les réformes structurelles ont trait au renforcement de la concurrence sur le marché des biens et services, à la mise en place d’un système fiscal favorisant les entreprises ou à l’« amélioration du fonctionnement du marché du travail ». Pour ce dernier groupe de réformes, l’idée implicite est que le niveau de chômage s’explique principalement par un mauvais fonctionnement des institutions du marché du travail – et non par une situation conjoncturelle dégradée – qui empêche des « ajustements spontanés et optimaux » sur ce marché. Le chômage ne baissera que si l’on restaure des « mécanismes de marché », par exemple en supprimant le salaire minimum, en réformant le droit du travail, ou en « incitant » à la reprise d’activité en réduisant les allocations chômage 2.

Le dossier proposé rassemble la chronique des réformes engagées par des pays que l’on peut très schématiquement regrouper en trois catégories : des pays qui viennent de renforcer leurs réformes du marché du travail dans l’optique d’amorcer une autre régulation (Espagne, Italie, Turquie) ; des pays qui, traditionnellement, régulent peu leurs marchés du travail (États-Unis et Royaume-Uni) ; des pays qui ont engagé depuis plusieurs années des réformes et qui en gèrent aujourd’hui les conséquences (Allemagne, Danemark et Pays-Bas). S’y rajoutent deux textes transversaux, l’un présentant les débats au sein de l’OCDE sur la question des réformes du marché du travail et l’autre se livrant à un bilan statistique de la situation de l’emploi dans les pays européens ayant engagé des réformes.

Dans cette introduction, après avoir donné un aperçu de la dynamique des réformes engagées, nous discuterons de l’influence relative de la doxa de certaines institutions avant de décrire les grandes lignes des réformes menées. Puis nous discuterons des effets de ces réformes sur la « performance » du marché du travail des pays qui y ont eu recours, avant de questionner l’usage que les entreprises font des dispositifs.

Un rythme continu de réformes menées par les pays européens depuis plus de quinze ans

Le discours sur l’impératif des réformes (tenu notamment par la Commission européenne et illustré par les recommandations qu’elle peut faire) laissant entendre que rien de « sérieux » ne s’est encore engagé tranche avec les faits. Comme le rappelle le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE, 2015a), les pays européens se sont lancés, bien avant la crise de 2008, dans de nombreuses réformes de leurs marchés du travail. C’est ce que montre par exemple Catherine Vincent dans ce dossier à propos du cas espagnol, dont la chronique des réformes du marché du travail s’étale sur plus de trente ans. Du côté des pays d’Europe continentale ou d’Europe du Nord, les Pays-Bas et le Danemark ont très tôt construit leur modèle d’emploi flexible (Wierink ; Meilland, dans ce dossier), tandis que l’Allemagne a engagé dès le début des années 2000 ses principales réformes (Chagny, Le Bayon, dans ce dossier). La France, de son côté, n’est pas restée immobile. Sur la période 2000-2014, ce sont 165 réformes relatives au marché du travail telles que les comptabilise la Commission européenne qui ont été menées (voir annexe).

Mais la crise a eu pour effet d’accélérer le rythme de ces réformes, comme le montre le graphique 1.

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Surtout, la période qui s’ouvre après 2008 est marquée par des logiques de réformes dont le trait dominant est de réduire les protections accordées aux salariés, dans des champs très divers comme les dispositions relatives à l’emploi permanent, au licenciement économique, au temps de travail ou à la négociation collective (graphique 2). L’article d’Udo Rehfeldt sur l’Italie proposé dans ce dossier souligne le basculement qui s’opère dans ce pays à partir des années 2010, soit deux ans après la crise de 2008. Alors qu’historiquement, la tendance était à la sécurisation des travailleurs, notamment à travers la sécurisation juridique du CDI, les gouvernements qui se succèdent s’attaquent aux garanties octroyées aux salariés dans le cadre du CDI pour sécuriser davantage l’employeur.

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Comment expliquer cette dynamique des réformes depuis la crise ? Le COE (2015a) semble le justifier en mobilisant un certain nombre de facteurs socio-économiques qui nécessiteraient « naturellement » ces évolutions. Sont alors cités le besoin de compétitivité des entreprises dans un contexte de développement du commerce mondial, l’influence des changements démographiques (vieillissement de la population), le poids des innovations technologiques (révolution numérique) qui renouvellent les modes de production des entreprises, la diversification de la demande et des attentes du consommateur (réduction du cycle de vie des produits et besoin d’ajustement), les nouvelles aspirations des actifs mêlant volonté d’autonomie et besoin d’individualisation et enfin la montée du chômage (COE, 2015a:8-10). Outre que l’influence de ces facteurs socio-économiques peut être discutée, ils ne sont, a priori, pas propres aux pays européens. Or la dynamique de réformes engagée en Europe est, elle, très spécifique puisqu’elle s’oriente vers une réduction des niveaux de protection de l’emploi des salariés, ce que l’on ne retrouve pas dans d’autres groupes de pays (ILO, 2015), comme le résume l’évolution de l’indicateur de protection de l’emploi sur la période 2007-2013 (graphique 3).

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Cette relative simultanéité des réformes engagées par les pays européens, ainsi que leurs similitudes, peuvent conduire à se demander si elles ne trouvent pas leur origine dans une doctrine portée par des institutions internationales, au premier rang desquelles l’OCDE ou la Commission européenne, doctrine donnant lieu à des préconisations (parfois même des injonctions) qui se sont faites plus insistantes depuis la crise.

Des réformes sous influence ?

Pour certains pays européens soumis à la crise des dettes souveraines, les réformes engagées ont directement été imposées par la troïka (Fonds monétaire international, Banque centrale européenne et Commission européenne) en échange des prêts accordés. C’est par exemple le cas de l’Irlande, du Portugal, ou de la Grèce, mais aussi plus indirectement de l’Espagne et de l’Italie (Vincent ; Rehfeldt, dans ce dossier). L’incitation aux réformes est aussi venue de la « pression » exercée par les marchés financiers sur les taux d’intérêt des emprunts publics. L’engagement dans des réformes est alors présenté comme un « signal adressé aux marchés » pour les « rassurer » (voir l’article d’Aslan sur le cas de la Turquie dans ce numéro).

Si on laisse de côté ce qui relève de l’injonction, reste à se poser la question d’une « influence cognitive » des préconisations énoncées par l’OCDE ou la Commission européenne.

La doctrine de l’OCDE en faveur d’une réduction des législations protectrices de l’emploi

À partir de 1994, l’OCDE, dans ses Perspectives de l’emploi, pose les réformes structurelles du marché du travail comme une condition pour assurer une dynamique de croissance. Pragmatique, elle formule alors une soixantaine de « recommandations concrètes » et définit des axes de politiques macroéconomique et structurelle pour constituer un plan d’action à destination des États. On y trouve, par exemple, la nécessité de réduire le niveau des indemnités chômage, le besoin de veiller à une meilleure flexibilité des salaires, l’objectif de réduire les indices de protection de l’emploi, ou encore le renforcement des politiques actives du marché du travail, autant d’éléments censés créer un meilleur climat de confiance pour l’entreprise (Janssen, dans ce dossier).

Cette stratégie a été révisée en 2006. L’OCDE reconnaît alors, notamment du fait des bonnes performances des pays nordiques, qu’il peut y avoir plusieurs modèles de réformes : « L’expérience des 20 dernières années montre qu’il n’y a pas qu’une seule manière d’avoir de bons résultats sur le marché de l’emploi. On peut atteindre un taux d’emploi élevé grâce à des prestations sociales limitées et une faible imposition, des lois modérées sur la protection de l’emploi et un nombre restreint d’accords collectifs. De relativement grandes inégalités de revenus seront le prix à payer. De bons résultats peuvent aussi être obtenus avec un système fondé sur la négociation collective et le dialogue social, avec de généreuses prestations et de réelles mesures d’activation pour les demandeurs d’emploi, ainsi que sur une législation protectrice qui aide au dynamisme du marché de l’emploi tout en apportant sécurité aux travailleurs 3 ». Et, de fait, la position des économistes de l’institution n’est pas entièrement homogène, certains nuançant, parfois fortement, l’effet potentiellement favorable attendu des réformes (Janssen, dans ce numéro).

En dépit de ces nuances quant aux résultats attendus, le mot d’ordre à destination des pays considérés comme ayant de « mauvaises performances » économiques reste de s’engager dans des « réformes structurelles ». Ainsi dans le cas de la France au titre de l’année 2016, l’OCDE considère qu’« une réforme de la législation sur la protection de l’emploi alignant cette dernière sur la moyenne des pays de l’OCDE, pourrait augmenter la productivité et les salaires à long terme d’au moins 1 % » et que « la loi travail en discussion au Parlement comprend des mesures qui vont dans le bon sens comme la clarification de la définition du licenciement économique ou la place plus importante donnée à la négociation collective au niveau des entreprises. Ces réformes devraient favoriser l’embauche en contrat à durée indéterminée et, dans le long terme, réduire la part des contrats précaires dans l’emploi, comme les contrats à durée déterminée » (OCDE, 2016).

Le cadre européen d’une flexicurité essentiellement flexible

L’autre sphère potentielle d’influence est la sphère européenne, et notamment celle de la Commission.

Suite au traité d’Amsterdam de 1997, la Stratégie européenne de l’emploi (SEE) de l’Union européenne repose sur la Méthode ouverte de coordination (MOC) qui doit assurer une convergence des politiques d’emploi 4 à l’appui de plusieurs outils : la fixation de lignes directrices, des peer review, la définition de cibles d’indicateurs à atteindre (stratégie de Lisbonne de 2000) ou encore la production d’un rapport annuel par les États qui peut donner lieu, suite à sa lecture, à des recommandations du Conseil. Face au constat d’un relatif échec des modalités de coordination, la SEE s’est recentrée en 2005 sur la croissance et l’emploi et a intégré une nouvelle gouvernance conduisant à imbriquer les lignes directrices pour l’emploi dans les Grandes orientations de politique économique (les GOPE). Cette réorientation, portée par le rapport Kok de 2004, s’accompagne de l’affirmation progressive de la nécessité d’une politique de flexicurité qui, dès le début – et bien que reconnaissant l’absence de modèle unique 5 –, fait de la réforme du droit du travail un impératif. Ainsi en 2006 est publié le Livre vert intitulé Moderniser le droit du travail pour relever les défis du XXIe siècle, dont les bases sont reprises au moment de la formulation, en 2007, de la doctrine européenne de la « flexicurité » définie à travers quatre composantes, dont la première est « la souplesse et la sécurisation des dispositions contractuelles » 6. Cette focalisation sur la nécessité de réformer les marchés du travail à travers des réformes structurelles va se renforcer par la suite. Si la crise de 2007-2008 a, pour un temps, constitué une parenthèse dans les orientations européennes en matière de réformes du droit du travail – la crise ayant notamment été une illustration de l’efficacité des mécanismes de flexibilité interne 7 –, le difficile retour à la croissance des pays de l’Union a conduit la Commission européenne, non pas à questionner les limites des politiques austéritaires engagées 8, mais à réaffirmer la nécessité de procéder à des réformes des marchés du travail européens pour améliorer leurs « performances » en matière d’emploi.

Dès 2010, les lignes directrices intégrées remettent l’accent sur les « réformes structurelles » des marchés du travail. La définition de la stratégie Europe 2020 est aussi l’occasion de poser les fondements d’une gouvernance plus étroite rassemblant, dans un même cadre (le semestre européen), la coordination de la politique économique, de la politique d’emploi et de la politique budgétaire (Schmitt, 2014). Cela a pour effet de subordonner encore un peu plus la dimension sociale européenne à la poursuite d’objectifs macroéconomiques (croissance et équilibre budgétaire) (Jolivet et al., 2013). Cette nouvelle architecture a aussi été l’occasion pour la Commission européenne de produire, pour chaque pays, des recommandations annuelles approuvées par le Conseil. À titre d’exemple, pour le cas le France, en 2015, le Conseil soulignait que le pays « devrait prendre des mesures résolues pour supprimer les seuils réglementaires prévus par le droit du travail et les réglementations comptables qui limitent la croissance des entreprises françaises, au premier rang desquelles les PME » ; par ailleurs, il était indiqué que « le taux de chômage est resté élevé en 2014 et le chômage de longue durée s’est aggravé (…). La France souffre d’une segmentation de son marché du travail, qui se caractérise par une part croissante de contrats à durée déterminée dans les nouvelles embauches (…). Réviser le cadre juridique régissant les contrats de travail pourrait aider à réduire la segmentation. Les réformes menées récemment n’ont donné aux employeurs que peu de possibilités pour déroger aux accords de branche par des accords d’entreprise. Cela limite la capacité des entreprises à moduler leurs effectifs en fonction de leurs besoins » ; de même, en matière d’assurance chômage, « les conditions d’éligibilité, la dégressivité des allocations et les taux de remplacement pour les salaires les plus élevés devraient être réexaminés par les partenaires sociaux chargés de la gestion du système 9 ». Quelques mois plus tard était lancé le projet de loi El Khomri, et les partenaires sociaux ont entamé les négociations sur l’assurance chômage (qui ont finalement échoué), avec comme élément mis au débat par le gouvernement la question de la dégressivité de l’aide au retour à l’emploi.

Les reconfigurations successives du cadre de la SEE ont conduit au fil des années à réduire la stratégie de « flexicurité » à la question des « réformes des marchés du travail » en privilégiant l’« assouplissement » du droit du travail, des salaires et du cadre de la négociation collective. Le volet sécurité, ainsi que la diversité des modèles prônés, ont été oubliés notamment au nom des contraintes budgétaires rappelées sans cesse.

Quels usages des préconisations faites ?

Quel est, au final, l’effet de la diffusion de la doctrine de l’OCDE ou de celle de la Commission, doctrine d’ailleurs loin d’être validée par les études économiques (encadré 1) ? Quelle influence cela peut-il avoir sur les réformes menées dans les pays ? Si l’imposition politique est claire dans les pays mis sous surveillance, peut-on uniquement dire que « c’est l’Europe » qui a produit l’inflexion des réformes engagées depuis 2008 ?

Les travaux sur ces questions soulignent que plus qu’une influence directe de l’Europe, en dépit des innovations institutionnelles produites (mécanisme européen de stabilité, semestre européen) qui dépassent ce que produisait la soft law de la SEE à ses débuts, ce qui se joue est un « usage de l’Europe » (Jacquot, 2013) par les différents États. L’Europe ne réduit pas l’« intentionnalité » des politiques menées, c’est plutôt une ressource permettant de faire bouger les lignes dans un pays, ressource d’autant plus facilement mobilisable que les termes de la novlangue européenne assurent un flou favorable au consensus 10. « Les politiques et actions européennes ne sont ainsi que des ressources disponibles qui peuvent être mobilisées, ou non, par des acteurs au niveau national ou régional en fonction de leurs propres objectifs, et ces ressources n’ont d’influence que si certains acteurs s’en saisissent » (Jacquot, 2013:15). C’est ce que retracent les articles de ce dossier. Ainsi, dans le cas de l’Espagne, Catherine Vincent montre que le basculement qui s’opère dans les nombreuses réformes engagées par ce pays se situe à la fin de l’année 2011 quand le gouvernement conservateur de Mariano Rajoy s’engage dans une déréglementation du marché du travail que son prédécesseur n’avait pas osée pousser si loin, bien que l’Espagne soit déjà sous surveillance début 2011. La doctrine européenne produit un « effet de levier » (Erhel et al., 2005), c’est-à-dire qu’elle permet aux acteurs nationaux de légitimer leurs positions via une utilisation stratégique de la référence aux lignes directrices. On retrouve ce schéma en Italie où le gouvernement Berlusconi de 2011 s’appuie sur les injonctions de la Commission et de la BCE pour légitimer le programme de déréglementation du marché du travail qui avait rencontré trop d’opposition lors de sa première tentative de mise en œuvre au début des années 2000 (Rehfeldt, dans ce dossier).

Même outils, même objectifs ?

L’impression de cette influence potentielle du cadre normatif de l’OCDE ou de la Commission vient aussi du fait que les pays se sont engagés dans des réformes en mobilisant le même type d’outils. Mais là aussi, l’analyse un peu plus large montre que les objectifs poursuivis sont en fait assez distincts d’un pays à l’autre et s’accompagnent de politiques dépassant, de fait, les seules « réformes du marché du travail », contrairement à ce qu’en retiennent les promoteurs des réformes ayant un usage très partiel des comparaisons internationales.

Des réformes qui prennent appui sur des leviers communs…

Les réformes engagées avant ou après la crise s’appuient en apparence sur le même type de mesures.

Les articles regroupés dans ce dossier font ressortir principalement quatre leviers : des réformes des relations individuelles de travail du côté des contrats de travail flexibles, des réformes des relations individuelles du côté du contrat de travail à durée indéterminée, des réformes de la négociation collective et, enfin, des réformes portant sur le champ des politiques actives du marché du travail.

En ce qui concerne les réformes des relations individuelles de travail du côté des contrats de travail flexibles, il s’agit aussi bien de créer de nouveaux types de contrats flexibles que de modifier le cadre existant de ces contrats, par exemple en en assouplissant les motifs de recours ou en en faisant varier les seuils de protection accordée 11. L’argument classiquement avancé pour justifier ces réformes est la nécessité pour les entreprises de disposer d’une certaine flexibilité externe. Les pays ont souvent fait preuve d’une grande inventivité en la matière, conduisant à de « nouvelles typologies contractuelles » (Perulli, 2015), que l’on pourrait aussi qualifier de « tectonique de l’emploi » (Wierink, dans ce dossier). Les Pays-Bas se sont engagés très tôt dans cette voie : la loi Flexibilité et Sécurité de 1996 étend la durée autorisée des CDD et, au début des années 2000, est introduit un statut d’indépendant sans personnel. En Italie, en 2012, la durée maximale du CDD a été étendue et les motifs de recours ont été élargis.

Autre front, la réforme des relations individuelles du côté du contrat de travail à durée indéterminée (CDI) dont il s’agit de modifier les conditions d’entrée ou de sortie. L’argument avancé, outre le besoin de flexibilité des entreprises, est la volonté de limiter la dualisation du marché du travail caractérisée par des salariés enchaînant des formes atypiques d’emploi d’un côté et, de l’autre, ceux bénéficiant d’un CDI « inattaquable ». Cette dualisation est lue comme le résultat d’une opposition entre insiders/outsiders telle que la théorise Lindbeck et Snower (1988) : les insiders – appuyés par les syndicats ou le droit du travail – bénéficient d’un pouvoir d’influence sur les décisions d’embauche des entreprises ou sur la fixation des niveaux de salaire, pouvoir d’influence qui joue contre les ousiders du fait de l’existence de coûts de rotation. C’est le leitmotiv des réformes menées en Italie ou en Espagne.

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En Italie, l’incitation est faite à l’employeur d’embaucher en CDI via une politique d’exonération de cotisations sociales. Les réformes engagées ont aussi cherché à assurer une plus grande prévisibilité des procédures de licenciement des salariés en CDI pour « rassurer » l’entreprise afin qu’elle n’ait pas à courir le risque de s’engager dans des procédures longues, incertaines et potentiellement coûteuses. Il s’agit souvent de réduire le pouvoir du juge au profit de l’introduction de sanctions monétaires calculables et provisionnables. La réforme du licenciement est, de loin, celle qui apparaît la plus sensible, comme le montrent les monographies proposées dans ce dossier. Aux Pays-Bas, en Italie et en Espagne, les gouvernements ont très tôt (milieu des années 1990) cherché à réformer ces procédures, mais ont échoué face à l’opposition du mouvement social. Il a fallu attendre des recompositions politiques pour avancer sur le sujet notamment après la crise de 2008. En Espagne, un certain nombre de réformes ont cherché à limiter le montant des indemnités de licenciement. Ainsi, en 2010, le « CDI spécial » introduit en 1997, ouvert initialement aux jeunes, chômeurs de longue durée et plus de 45 ans, qui limitait le montant des indemnités de licenciement, a été étendu à presque tous les publics ; l’autorisation administrative de licenciement collectif a été supprimée. La période de préavis en cas de licenciement a été en 2010 ramenée de 30 à 15 jours et, en 2012, en cas de licenciement injustifié, l’indemnité de licenciement a été ramenée de 45 à 33 jours par année d’ancienneté. En 2014 est introduit en Italie un CDI à « protection croissante » qui assure à l’employeur de pouvoir estimer ex ante le coût d’un licenciement, diminue ses obligations de réintégration du salarié licencié et réduit le pouvoir de sanction du juge. La procédure de « conciliation » introduite conduit le salarié, s’il l’accepte, à renoncer à un recours judiciaire. Aux Pays-Bas, la loi de 2013 ouvre la possibilité aux partenaires sociaux de branche de constituer des commissions pour examiner les recours en cas de licenciement, commissions se substituant à l’avis du juge.

Les réformes visent aussi une transformation du cadre des relations collectives de travail avec un changement d’échelle des espaces de négociation à privilégier – le niveau de l’entreprise – ou, à défaut, le renforcement des possibilités de dérogation aux accords de niveaux supérieurs. Les mesures vont même jusqu’à octroyer à l’employeur la possibilité de modifier certains aspects du contrat de travail en dehors du cadre de la négociation collective (par exemple les accords de maintien dans l’emploi en France introduits en 2013). L’argument de la souplesse est encore une fois avancé : une négociation au niveau de l’entreprise assure une meilleure prise en compte de la « réalité de terrain », limitant les dispositions qui peuvent freiner la capacité d’ajustement des entreprises, notamment en matière salariale. En 2012 est introduite en Espagne la possibilité pour l’employeur de procéder unilatéralement à des modifications substantielles du contrat de travail et, par ailleurs sur d’autres matières, les accords d’entreprise ont primé sur les conventions collectives de niveau supérieur. En Italie, la loi Berlusconi a instauré en 2011 des accords dits « de proximité » qui permettent de déroger aux conventions collectives de branche. Dès 1996 sont introduits aux Pays-Bas, suite à la loi Flexibilité et Sécurité, des espaces de dérogations ouvrant la voie à des « innovations » contractuelles.

Les réformes portent enfin sur le champ des politiques actives du marché du travail, cherchant à travers les formes d’accompagnement proposées ou le paramétrage des systèmes d’assurance chômage à inciter au retour rapide à l’emploi. Au Danemark, la durée d’indemnisation a été divisée par deux (passant de quatre à deux ans). En Italie et aux Pays-Bas, les conditions d’indemnisation du chômage ont été durcies. Le Danemark a, par ailleurs, renforcé les dispositifs d’accompagnement et simultanément l’accès à la formation à destination de certains publics (peu qualifiés, jeunes).

… mais des pays qui inscrivent leurs réformes dans des trajectoires spécifiques

Si les débats récents sur la question des réformes du marché du travail ont conduit à se focaliser sur ce qui relève de leurs leviers communs, le regard de comparaison internationale proposé ne spécifie pas de manière systématique l’ensemble dans lequel s’inscrivent les réformes du marché du travail menées, ensemble qui inclut également des réformes autres que celles généralement identifiées comme étant relatives au marché du travail et à analyser les contextes socioéconomiques et sociopolitiques dans lesquels elles prennent place. La focalisation sur les « réformes du marché du travail » fait notamment oublier que les pays mènent des politiques plus larges, comme des politiques industrielles, des politiques macroéconomiques compensatoires ou des politiques de gestion de la main-d’œuvre. Les articles réunis dans ce dossier en sont une bonne illustration.

Si l’on prend le cas du Danemark, au-delà de l’aspect flexibilité souvent souligné, celui-ci s’inscrit dans un contexte où les taux d’imposition sont élevés, le champ du secteur public important et la sécurité de revenu assurée par un niveau élevé de prestations sociales. Face à la crise, le Danemark ne s’est pas uniquement lancé dans des réformes réduisant le volet sécurité et augmentant la dimension flexibilité sur son marché du travail (Meilland, dans ce dossier). Les réformes menées se sont également appuyées sur une politique budgétaire discrétionnaire (Jørgensen, 2013) – avec une impulsion budgétaire de l’ordre de 5 points de PIB (COE, 2015b) –, et une politique monétaire accommodante. Cet accompagnement par des politiques conjoncturelles était déjà présent dans les années 1990 alors même que l’on imputait le succès du Danemark à son « triangle d’or » (Ramaux, 2006). Par ailleurs, les réformes menées ces dernières années se sont très vite inscrites dans la volonté d’anticiper de futures pénuries de main-d’œuvre, objectif poursuivi dès les années 2000. Le renforcement du côté « devoir » des politiques d’activation vise alors à inciter les jeunes, les femmes et les immigrés à augmenter leurs taux d’activité (Meilland, dans ce dossier). Dans le cas de l’Italie, le Jobs Act s’accompagne d’une politique fiscale et d’une politique d’exonération des cotisations sociales pour rendre l’embauche via le nouveau CDI financièrement attractive. Cet accompagnement joue directement sur l’incitation à embaucher, la moitié des embauches ayant été motivée par ce dispositif et relève avant tout d’un effet d’aubaine (Rehfeldt, dans ce dossier).

Par ailleurs, tous les pays procédant à des « réformes du marché du travail » ne visent pas le même objectif. Se focaliser sur certaines mesures ne permet de pas de saisir la diversité de ces objectifs. Le papier proposé par Aslan montre ainsi que l’un des objectifs premiers de la Turquie est de structurer son marché du travail. Si certaines mesures cherchent à rassurer les investisseurs étrangers, l’essentiel des mesures vise à réduire le poids du travail informel ou le faible taux de participation au marché du travail. Autre exemple, l’Espagne, qui s’est très tôt engagée dans des réformes de son marché du travail pour sortir des effets des réglementations issues de la période franquiste, notamment la faible mobilité géographique. Son objectif de long terme a aussi été de chercher à réduire la dualisation de son marché du travail par des réformes favorisant la flexibilité interne et non uniquement en privilégiant la flexibilité externe (Vincent, dans ce dossier).

Des réformes pour quels résultats ?

En dépit des difficultés déjà soulignées d’une évaluation fine des politiques de réformes menées (encadré 1), les articles rassemblés dans ce dossier permettent de questionner l’efficacité des réformes sur la dynamique de chômage et surtout du point de vue de leurs effets sociaux.

Des évolutions du taux de chômage qui s’expliquent avant tout par les variations de la conjoncture

Comme le rappelle Michel Husson dans ce dossier, le niveau de chômage observé dans les pays européens est directement lié au niveau de l’activité économique. En ce sens, la relative décrue du chômage ou sa stabilité sont essentiellement liées à un redémarrage de l’activité économique, aidées par ailleurs par des dispositifs ayant réduit le temps de travail, sans pour autant que le chômage n’ait retrouvé son niveau d’avant-crise (Vincent ; Rehfeldt, dans ce dossier). C’est un point important à rappeler : la croissance du chômage sur la période 2008-2013 s’explique avant tout par des difficultés conjoncturelles (une insuffisance de la demande) et non par des éléments structurels (« imperfections » du marché du travail) (graphique 4). Dès lors, les réformes structurelles du marché du travail, telles qu’elles sont promues, ne peuvent pas produire les effets attendus.

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Au-delà de l’indicateur de taux de chômage, des résultats en trompe l’œil…

Dans tous les pays, la crise a laissé des traces et aucun pays, en dépit des réformes menées, n’a retrouvé un niveau de chômage et un dynamisme de croissance d’avant-crise. Au mieux, le taux de chômage se rapproche de ce qu’il était avant la crise (c’est le cas du Danemark, des Pays-Bas ou des États-Unis) ou il commence à amorcer une légère décrue (c’est le cas de l’Espagne et de l’Italie). Mais dans le même temps, cette baisse du taux de chômage masque des évolutions importantes de la population active. Les retraits d’activité sont massifs : au Danemark, le taux d’activité des jeunes a fortement chuté, les jeunes ayant repoussé leur entrée sur le marché du travail (Meilland, dans ce dossier). Aux États-Unis, c’est le taux d’activité des hommes de 25 à 54 ans qui a diminué et la qualité des emplois qui se dégrade (Sauviat, dans ce dossier). En Espagne, la population active s’est réduite du fait de phénomène d’émigration (Husson, dans ce dossier). Le sous-emploi se développe fortement, via la croissance des temps partiels ou des contrats flexibles, comme par exemple aux Pays-Bas (Wierink, dans ce dossier). Tous ces éléments conduisent à remettre en question la pertinence du taux de chômage comme indicateur unique de la « performance » du marché du travail (encadré 2). Les articles de ce dossier soulignent combien les performances en matière de taux de chômage sont acquises au prix d’une forte « flexicarité 12 » (Mazuyer, 2013). Le COE (2015a) évoque, pour justifier les réformes à engager, les défis communs que les pays européens auraient à relever après la crise de 2008 : réduire l’éloignement des jeunes du marché du travail, réduire le chômage de longue durée, gérer l’augmentation du temps partiel subi et la dualisation des marchés du travail, faire face à la réduction des taux d’activité. Plus que des défis, ces éléments mentionnés sont en fait le résultat des politiques de réformes du marché du travail menées : éloignement des jeunes du marché du travail, renforcement du chômage de longue durée, augmentation du temps partiel subi, réduction des taux d’activité…

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Vers une re-régulation ?

Face à la dualisation des emplois et à la croissance des inégalités constatées (Husson, dans ce dossier), certains pays ont tenté de corriger les déséquilibres les plus visibles. Aux Pays-Bas, les excès de la flexibilité ont donné lieu en 2013 à une certaine re-réglementation à travers la loi « sécurisation de l’emploi et “décence” du marché du travail », comme le présente Marie Wierink. Les conditions de recours au CDD ont été restreintes et les protections accordées aux salariés en CDD renforcées (possibilité d’indemnités de licenciement pour les CDD de plus de 24 mois, période d’essai interdite pour les CDD de moins de 6 mois). Par ailleurs, les abus les plus criants des contrats zéro heure ont été révélés ; les partenaires sociaux de branche peuvent désormais les interdire et le travail indépendant commence à être réglementé (Wierink, dans ce numéro ; COE, 2015b).

Au Royaume-Uni, les abus les plus manifestes dans l’usage des contrats zéro heure ont été dénoncés (Freyssinet, dans ce dossier) et, dans le même temps, l’année 2015 a vu la mise en place d’un salaire national de subsistance (à compter du mois d’avril 2016). Cette décision fait suite à une précédente revalorisation du salaire horaire minimum des plus de 25 ans. Ces revalorisations ont amené le Royaume-Uni à un niveau de salaire minimum parmi les plus élevés de l’OCDE (Mathieu, 2016).

La mise en place d’un salaire minimum est aussi l’option choisie dans plusieurs États aux États-Unis, portée par la mobilisation syndicale à travers le mouvement « Fight for 15 » (Sauviat, dans ce dossier). Il s’agit là aussi de limiter la croissance des inégalités salariales. Ces questions se posent aussi en Allemagne, marquée par un niveau élevé de « précarisation » de l’emploi (Chagny, Le Bayon, dans ce dossier). Le débat public commence à questionner le coût social des « bonnes performances » affichées en matière de chômage. L’Allemagne s’est ainsi engagée dans la mise en place d’un salaire minimum en 2015 et a corrigé les abus les plus notoires du recours à l’intérim ou aux contrats de prestations de service en 2016.

L’« entreprise », l’impensée des réformes menées

Toutes les réformes engagées reposent implicitement sur un double dogme :

- d’une part, que l’entreprise vit le droit du travail comme une contrainte limitant sa capacité d’action et, notamment, sa capacité d’embauche. Il faudrait donc réformer ce droit du travail en le réduisant à un système d’incitations pour aider l’entreprise à optimiser son comportement (Eymard-Duvernay, 2004) ;

- d’autre part, la segmentation du marché du travail a comme principal fondement l’opposition qui se joue entre insiders et outsiders à travers le pouvoir que les insiders ont dans la régulation des entrées sur le marché du travail (Lindbeck, Snower, 1988). Là aussi, la transformation des contrats de travail, notamment en réduisant les droits accordés aux salariés dans le cadre du CDI, doit assurer un accès à tous à tout type de contrat.

Or ces deux dogmes font du droit un facteur prescriptif du comportement de l’entreprise, ce qui est largement discutable, et de l’entreprise, une boîte noire dont on ne questionne pas les stratégies 13.

Le droit du travail n’est pas directement prescriptif d’une conduite

Le droit du travail s’est historiquement construit pour protéger la partie faible au contrat de travail et reconnaître qu’il ne s’agit pas d’un contrat comme un autre, le salarié se retrouvant dans un rapport de subordination face à l’employeur. Via le droit du travail, il s’agissait de « civiliser » le pouvoir de l’employeur (Supiot, 1994) et de produire un droit d’équilibre, s’inspirant en cela des techniques du droit civil mais en prenant acte de la situation de subordination, ce qui conduit à introduire le collectif dans la définition des droits (Supiot, 1990). C’est une origine souvent oubliée. Or la sortie des Trente glorieuses et la difficulté à retrouver une dynamique d’emploi dans le nouveau mode de régulation du capitalisme post-fordiste ont conduit à transformer progressivement le droit du travail en un droit de l’emploi, ce qui a modifié le droit d’équilibre en faveur de l’employeur. Comme le souligne Gérard Lyon-Caen, « aucune mesure n’a plus pour finalité la protection de la “partie la plus faible” [ce qui est à l’origine du droit du travail] (…). La loi vise aujourd’hui à assouplir la gestion de la force de travail (…). Le nouveau rôle imparti du droit du travail est de permettre à l’État d’assumer sa mission, d’améliorer la situation de l’emploi, ce qui suppose de ne rien faire qui risque de compromettre la prospérité de l’entreprise (…). Le droit au travail [droit d’obtenir un emploi] est la justification du repli du droit du travail » (Lyon-Caen, 1988). Chez les économistes mainstream, cette réorientation du droit du travail en faveur de l’employeur se justifie d’autant plus que le droit du travail n’est qu’une contrainte et qu’il prescrit le comportement des acteurs, limitant leur possibilité d’action. D’où le discours sur l’impératif des « réformes structurelles du marché du travail ». Or le droit du travail n’est pas directement prescriptif, ce n’est qu’un cadre, une ressource qui peut même avoir la vertu, dans une optique institutionnaliste, de réduire l’incertitude et d’aider à la coordination des acteurs (Favereau, 2016). Par ailleurs, si ce qui justifie les réformes engagées est la question de l’emploi, il y aurait bien d’autres registres juridiques à questionner que le seul droit du travail. « Le droit qui influe le plus sur l’emploi n’est pas le droit du travail : le droit du commerce international, le droit fiscal, le droit bancaire, le droit de la Sécurité sociale, l’organisation des services publics (…), le droit de la famille, ont en ce domaine un rôle au moins aussi important. Le droit du travail touche plus aux effets qu’aux causes de la situation d’emploi. La jurisprudence sur les plans sociaux par exemple, est à l’emploi ce que les Samu sociaux sont à la misère : un palliatif utile, en aucun cas un facteur déterminant » (Supiot, 1997:230).

Le droit du travail et son usage par les entreprises

Poser le droit du travail comme une ressource conduit à s’intéresser à son usage par les acteurs qui s’en emparent. Et l’un des acteurs principaux dans sa capacité à mobiliser le droit est « l’entreprise », de manière plus exacte l’employeur. Dans le prolongement des travaux de Doeringer et Piore et de l’école de relations industrielles, Mériaux (1978:138) soutient que « l’explication des systèmes et des mouvements d’emploi serait à rechercher d’abord du côté des entreprises, les comportements des individus ne pouvant être que de réaction ou d’adaptation », ce que l’on peut résumer par le terme de « paradigme de la demande ». De fait, une série de travaux ont pu montrer que les entreprises avaient des stratégies différenciées dans leurs modalités de gestion des ressources humaines : certaines cherchent à stabiliser leur main-d’œuvre, d’autres privilégient des stratégies de captation (voir notamment Lemière et al., 2006). Or le droit du travail est un point d’appui à la mise en œuvre de ces stratégies. Qu’il s’agisse du recours aux formes de contrats de travail ou aux modalités de licenciement (Signoretto, 2015), l’entreprise opère des choix. Comme l’a mis en évidence Sauze (2005), une même forme contractuelle, en l’occurrence le CDD, peut être considérée alternativement comme le garant de la sécurité ou comme un outil de flexibilité entraînant de la précarité, selon les moments historiques. Et aujourd’hui, les entreprises font le choix de réserver l’usage du CDD aux salariés qu’elles ne souhaitent pas stabiliser (Sauze, 2009). Ce ne sont donc pas les formes contractuelles en tant que telles ou le pouvoir des insiders qui génèrent la segmentation du marché du travail, mais les choix opérés par l’entreprise en matière d’allocation de ses ressources humaines et ses choix de production.

Un certain nombre d’éléments présentés dans les chroniques de ce dossier en attestent. C’est par exemple le cas du contrat zéro heure présenté par Jacques Freyssinet dans ce dossier. Au Royaume-Uni, pour contourner une jurisprudence spécifiant que, sans indication précise de durée de travail, les employeurs étaient tenus d’en indiquer une « décente », ceux-ci ont commencé à préciser explicitement que dans le contrat zéro heure, aucune durée de travail n’était garantie. Et ils ont mobilisé un usage varié de ce type de contrat, selon la taille de l’entreprise ou le secteur d’activité. Aux Pays-Bas aussi, une grande partie des régimes dérogatoires au contrat de travail classique proviennent des pratiques d’employeurs, notamment dans des secteurs d’activité comme l’hôtellerie ou le nettoyage. Les études disponibles soulignent que les entreprises recourant aux travailleurs flexibles proposent des modalités de gestion des ressources humaines moins favorables que celles proposées aux travailleurs stables (Wierink, dans ce dossier). À l’inverse, en Espagne, le patronat dans certains secteurs d’activité (métallurgie ou chimie notamment) a fait le choix de ne pas mobiliser la possibilité de faire prévaloir les accords d’entreprises sur les accords de branche, à l’inverse d’autres secteurs (Vincent, dans ce dossier).

Au-delà des questions d’ordre macroéconomique portant sur la dynamique de croissance plus ou moins favorable à l’emploi, la structuration des relations d’emploi relève des stratégies d’entreprises qu’il conviendrait d’explorer pour mieux les appréhender. Les réformes conduites en matière de droit du travail occultent toute cette réflexion, faisant de l’entreprise une boîte noire et un acteur passif.

Anne FRETEL * Université Lille 1-Clersé, chercheure associée à l’IRES.

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1. Voir notamment la tribune du Monde signée par plusieurs universitaires (Collectif, 2016, dont Cahuc, Tirole, Zylberger) intitulée « Le projet de loi El Khomri représente une avancée pour les plus fragiles », le 4 mars 2016. Il y est notamment énoncé que « l’exemple de l’Espagne devrait faire réfléchir ses détracteurs. Ayant adopté une loi similaire en 2012, ce pays a connu un surcroît de 300000 embauches en CDI dès l’année suivante. Ces embauches sont surtout le fait de PME pour lesquelles la crainte du conflit prud’homal pèse le plus sur les décisions d’embauche.
Ces embauches en CDI ont bénéficié en priorité aux personnes abonnées au CDD, ce qui a permis de réduire les pertes d’emploi. »

2. Il s’agit bien sûr d’une certaine déclinaison des politiques structurelles du marché du travail fondée théoriquement en référence à un modèle abstrait. Cette déclinaison n’emporte pas tout ce
que l’on peut loger derrière ce terme. On peut d’ailleurs prêter certaines qualités aux réformes structurelles si l’on en a une autre acception, non plus centrée sur « fonctionnement du marché
du travail » – théorique et dans l’absolu –, mais sur des problèmes concrets d’organisation des dispositifs et des institutions. On pourrait alors parler, dans ce cas, de politiques « structurelles
pragmatiques ». Par exemple, en ce qui concerne les politiques d’emploi, la mise en œuvre de dispositifs territorialisés visant à soutenir la sécurisation des parcours professionnels tels que
les conférences de financeurs produit des effets bénéfiques sur les trajectoires (Duclos, 2009 ; Amnyos/IRES, 2014) ou encore la mise en place de stratégies de médiation active (Duclos,
2013) permet de renouveler les dispositifs d’accompagnements et de prendre au sérieux le couple constitué par l’individu et son projet professionnel (Fretel, Grimault, 2016).

3. Texte de présentation de la nouvelle Stratégie pour l’emploi de l’OCDE (2006).

4. Pour une présentation plus détaillée de la Stratégie européenne de l’emploi, voir Barbier (2004) ou Erhel (2010).
5. Comme le rappelle Schmitt (2014:458), quatre parcours sont proposés aux États pour la mise en place de ce modèle de flexicurité, la Commission soulignant que « la flexibilité doit être adaptée
aux situations, aux marchés du travail et aux relations industrielles propres à chaque État membre. La flexicurité ce n’est pas proposer un modèle de marché du travail ni une stratégie politique uniques. »
6. La stratégie européenne de flexicurité s’appuie sur quatre piliers : « la souplesse et la sécurisation des dispositions contractuelles (…) », « des stratégies globales d’apprentissage tout au long de la vie », « des politiques actives du marché du travail (…) permettant (…) de réduire les périodes de chômage et de faciliter les transitions (vers l’emploi) » et « des systèmes de sécurité sociale modernes qui (…) encouragent l’emploi » (COM(2007) 359 final, 27 juin 2007).

7. Comme le souligne Mazuyer (2013), « la crise a permis l’adoption de mesures protectrices antérieurement décriées au nom de leurs effets supposés négatifs sur l’emploi. En d’autres termes la crise aurait pu être l’occasion d’un changement de paradigme puisqu’elle a permis de démontrer l’importance du modèle social européen et l’efficacité de ses “amortisseurs sociaux” ».
8. Ce que d’autres institutions comme le FMI ont pu faire, questionnant notamment le rythme et l’ampleur des politiques de réduction des déficits ou de la dette publique.
9. Recommandation du Conseil du 14 juillet 2015 concernant le programme national de réforme de la France pour 2015 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2015.

10. Pour le cas de la France, la malléabilité du terme de « flexicurité » a assuré une certaine adhésion au concept tant de la part du gouvernement que de la part de certains syndicats (Schmitt,2014). On peut néanmoins noter que le débat a porté plus sur la promotion d’une « sécurisationdes parcours et des mobilités professionnelles » (Duclos, 2009).

11. Comme le rappelle Perulli (2015), en droit, le recours au CDD est encadré tant par des textes européens que des textes nationaux. Par exemple, la directive 1999/70/CE établit que les États
membres doivent prévoir des raisons objectives pour le renouvellement des formes atypiques d’emploi et encadrer la durée maximale durant laquelle de type de renouvellement peut avoir lieu.

12. Contraction des termes de flexibilité et précarité résumant ce qui se joue selon l’auteure dans l’évolution de la relation d’emploi, bien loin du modèle de « flexicurité » affiché (défendu ? prô-
né ?) par la Commission européenne.

13. C’est déjà ce que soulignait Alain Supiot en 1989, indiquant que le débat sur la déréglementation des relations de travail s’est engagé sans réfléchir, notamment juridiquement, sur la notion d’entreprise : « Il y a au moins un débat de théorie juridique qui aurait dû être rouvert ces dernières années et qui, curieusement, ne l’a pas été : c’est celui de la théorie de l’entreprise » (Supiot, 1989:197).

 

Annexe

Principales réformes du droit du travail menées en France

L’idée largement répandue est que la France se caractérise par une sorte d’immobilisme, alors que ses partenaires européens mènent des réformes. Nous serions donc dans une fuite en avant, préférant ne rien changer pour protéger les « corporatismes ». Or la France s’est engagée dans un jeu de réformes quasi continues de son marché du travail depuis plus de 30 ans (Eydoux, Fretel, 2016). Le tableau 1 illustre, sans exhaustivité, les réformes en matière de droit du travail accomplies. Ne sont pas reprises ici les autres types de réformes menées sur la période comme celles de l’assurance chômage (notamment la réforme de 1992 introduisant la dégressivité des allocations versées, les réformes portant sur les règles de l’activité réduite), celles des minima sociaux (notamment celles introduisant des possibilités de cumul), celles du système de formation professionnelle, celles relatives à l’accompagnement des demandeurs d’emploi, les réformes régulières du système de retraites, l’ensemble des dispositifs successifs d’exonérations de cotisations sociales employeurs ou encore la dizaine de lois sur le temps de travail.

Sur l’ensemble des champs relatifs aux réformes du marché du travail, la Commission européenne comptabilise 165 réformes menées en France depuis 2000 1.

tableau1