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N°176. Numéro spécial : Des mesures inédites face à la crise liée au Covid-19 : le grand retour de l’État (jan 2022)
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Espagne .Des mesures économiques et sociales limitées mais concertées

Catherine VINCENT

Du fait des restrictions sanitaires, l’activité espagnole a chuté fortement en 2020 et n’a toujours pas retrouvé son niveau d’avant crise. La détérioration du marché du travail reste contenue grâce au chômage temporaire. Les mesures de soutien à l’activité ciblent les TPE et les indépendants, quel que soit leur secteur d’activité. Parmi les nombreuses mesures de soutien aux revenus des ménages, l’instauration d’un revenu minimum vital est un instrument pérenne de lutte contre la pauvreté. Enfin, la place accordée aux concertations avec les interlocuteurs sociaux distingue l’Espagne des autres pays.

Mots-clés : Espagne, Covid-19, chômage temporaire, revenu minimum vital, dialogue social.

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L'Espagne a été l’un des pays européens les plus durement touchés par la première vague de l’épidémie de Covid-19 (mars-juin 2020), provoquant des crises sanitaire, économique et sociale intenses. Un confinement de la population à domicile, strict et général, est promulgué par décret de mi-mars à mi-avril 2020 : seules les activités considérées comme essentielles sont autorisées [1] mais une grande partie du secteur de la construction continue de fonctionner. Bien que les vagues de contamination se poursuivent jusqu’à l’été 2021, où l’Espagne est encore en rouge dans le classement du gouvernement français, les mesures de restrictions sont moindres, à partir de mi-avril 2020, que dans la plupart des pays européens. Par exemple, les établissements scolaires, fermés du 14 mars à la fin du mois de juin 2020, ne le sont plus ensuite. Il en va de même dans le secteur de l’hôtellerie-restauration, en partie du fait de l’incapacité des finances publiques à assumer le coût budgétaire de confinements stricts. Ces mesures sont surtout différenciées selon les régions, contrairement au premier confinement [2]. L’impact de l’épidémie est sévère en termes de décès : selon Eurostat, en 2020, la surmortalité par rapport à 2019 est de 120,3 % (contre 112,8 % en moyenne pour l’UE 26 hors Irlande), avec la particularité que ce ratio est quasi identique selon le genre (120,3 % chez les hommes et 120,4 % chez les femmes).

Du fait des restrictions sanitaires nationales et mondiales, l’activité connaît un frein brutal aux conséquences plus importantes que celles de la crise économique de 2008 : le PIB chute de 10,8 % en 2020 (6,5 % en moyenne dans la zone euro) mais rebondit depuis le deuxième trimestre 2021. Il devrait retrouver son niveau d’avant crise fin 2021. En 2008, le PIB a connu un repli de 3 %, assez proche de celui enregistré dans les autres pays européens, mais a en revanche continué de baisser en 2009 (-3,6 %), contrairement à ces derniers. L’impact de la crise actuelle est inégal selon les secteurs, avec une concentration particulière dans le commerce de détail, les services de transport, d’hôtellerie-restauration, ainsi que dans les secteurs des arts et des loisirs. Alors que les talons d’Achille du modèle de croissance espagnol étaient en 2008 les secteurs de la construction et de l’immobilier, ceux de 2020 sont le tourisme et les secteurs qui lui sont liés. Le tourisme génère environ 12,4 % du PIB et l’hôtellerie-restauration en représente une large part (6,9 %), loin devant les autres pays européens. La contraction des secteurs liés au tourisme (hôtellerie-restauration, commerce et transports) explique 5,7 points de la baisse du PIB (France Stratégie, 2021).

Malgré l’effondrement de la croissance lié à la pandémie, l’Espagne ne subit pas pour l’instant la détérioration spectaculaire du marché du travail qui la singularisait en 2008 (Vincent, 2009). Alors que fin 2007, le taux de chômage était stabilisé à 8,6 %, il a explosé les trois années suivantes : 13,9 % fin 2008, 19 % fin 2009 et plus de 20 % en 2010. En 2020, le taux de chômage, qui était encore de 14,4 % au premier trimestre, passe à 15,3 % au deuxième pour atteindre 16,2 % à la fin de l’année. Le marché de l’emploi enregistre une nouvelle dégradation au tout début 2021 mais le taux de chômage décroît légèrement fin juin 2021 à 15,5 %, soit 1,7 point de plus qu’à fin 2019. Cette augmentation contenue du chômage tient à la nature des mesures adoptées par le gouvernement qui, contrairement à 2008, visent à maintenir les salariés en emploi, y compris les travailleurs temporaires et les saisonniers, cherchant ainsi à compenser la principale faiblesse du marché du travail espagnol, à savoir sa précarité (25 % des salariés contre 16 % en moyenne dans l’UE, selon Eurostat).

Ce n’est en effet pas l’ampleur, mais la durée et la nature des mesures qui différencient la réaction de l’État lors des deux crises. Face à la crise économique de 2008, le plan de relance adopté ne comportait que des mesures de soutien à l’activité des secteurs affectés et à la demande. Surtout, pour répondre à la crise de la zone euro et aux pressions de la Commission européenne, il avait très vite cédé la place à des mesures d’austérité budgétaire durables et de grande ampleur (Vincent, 2010). Face aux effets économiques et sociaux de la pandémie, le gouvernement espagnol opte au contraire pour des mesures d’aides aux entreprises quel que soit leur secteur d’activité et, surtout, pour un important soutien aux revenus des ménages. Les mesures annoncées en 2020 et au premier semestre 2021 représentent 172,1 milliards d’euros (15 % du PIB 2020), réparties à parts semblables entre mesures d’urgence (90,3 milliards) et de relance (81,8 milliards) (France Stratégie, 2021). Pour autant, ces annonces ne correspondent pas nécessairement aux dépenses réellement engagées sur ces deux années. Une autre façon d’évaluer l’importance de la réponse budgétaire est de mesurer les dépenses de protection et d’inclusion sociales liées au Covid-19 et inscrites au budget de l’État en 2020 : celles-ci s’élèvent à 44,91 milliards d’euros (4 % du PIB 2020) [3]. L’ensemble des mesures prises sur la période sont présentées dans une première partie. Parmi les mesures de soutien aux revenus des ménages, l’instauration d’un revenu minimum vital présente la double particularité d’être la réalisation d’un des engagements de l’accord de coalition gouvernemental conclu entre le Parti socialiste (PSOE) et Unidas Podemos en janvier 2020, mais aussi un instrument pérenne de lutte contre la pauvreté. Il fait l’objet de la deuxième partie. Enfin, la principale différence avec le contexte de 2008-2010 est la place accordée aux interlocuteurs sociaux. L’adoption des plans d’austérité en 2010 a entamé la tradition de concertation tripartite pratiquée par la plupart des gouvernements espagnols depuis la transition démocratique (Vincent, 2018). L’arrivée au pouvoir du Parti populaire fin 2011 consomme la rupture du dialogue entre gouvernement, organisations patronales et syndicales, entraînant une mobilisation appelée par les organisations syndicales dans un premier temps, puis conduisant à un mouvement social de contestation vaste et original, autour des Indignados et des « marées citoyennes » (Vincent, 2014). À l’inverse, depuis le début de la pandémie, les mesures adoptées par le gouvernement font l’objet d’une concertation tripartite nationale sans faille qui compense la faiblesse de la négociation collective aux autres niveaux, et qui est analysée en troisième partie de l’article.

Une précision s’impose. L’analyse des mesures menée dans cet article porte sur le niveau national et ne prend pas en compte les réponses régionales. Les mesures économiques et sociales prises à ce niveau sont nombreuses, et elles ont souvent fait l’objet d’une concertation entre les exécutifs régionaux et les interlocuteurs sociaux présents à ce niveau.

Des mesures davantage centrées sur les indépendants et les ménages que sur les entreprises, à l’exception des TPE

Dès le début du premier confinement, à côté des restrictions sanitaires, la réaction du pouvoir politique est de prendre une série de mesures économiques visant à atténuer les conséquences dommageables de la cessation de l’activité. Sept des arrêtés royaux approuvés par le gouvernement entre le 10 mars et le 7 avril contiennent des mesures allant dans ce sens. La particularité du paquet de mesures économiques est de comprendre peu de subventions directes aux entreprises et d’être surtout à destination des travailleurs indépendants et des TPE. Les mesures fiscales (exonérations d’impôts, de cotisations sociales et assimilés) sont elles aussi peu développées et passent surtout par le dispositif de chômage temporaire. Ce dernier, l’Expediente temporal de regulación de Empleo (ERTE) a un double objectif : comme les autres dispositifs de maintien dans l’emploi, il conserve le lien contractuel entre le salarié et l’entreprise et, donc, soutient le revenu des salariés concernés qui est pris en charge par le système d’indemnisation du chômage ; dans le même temps, il soutient les entreprises au travers d’exonérations de cotisations sociales. C’est pourquoi il est traité à part.

Enfin, d’importantes mesures d’urgence sont adoptées pour soutenir le revenu des ménages. Outre le chômage temporaire, elles s’organisent autour de trois piliers : l’assouplissement et l’extension de l’accès à l’assurance chômage, l’activation de mesures spécifiques de protection sociale et d’inclusion. Parmi celles-ci, l’instauration du revenu minimum vital tient une place particulière car il a vocation à être une mesure pérenne de lutte contre la pauvreté.

L’ensemble de ces dispositifs, présents dès le début de la pandémie, font ensuite l’objet de prolongations et de modifications nombreuses en fonction de l’évolution de la situation sanitaire et de la conjoncture économique. La plupart d’entre eux s’arrêtent fin septembre 2021, et pour certains, fin 2021.

Des mesures de soutien en direction principalement desTPE et des indépendants

Les dispositifs de soutien aux entreprises mis en place s’articulent dans les grandes lignes autour de prêts garantis, de reports de charges sociales ou fiscales et de subventions ou apports en fonds propres pour les entreprises les plus touchées.

Annoncées en complément des premières mesures d’urgence et de relance et visant à atteindre des objectifs similaires, les mesures de liquidité et de garantie restent limitées en Espagne par rapport aux autres pays européens, notamment l’Allemagne (France Stratégie, 2021). Les prêts garantis par l’État représentent près de 87 % des montants annoncés. Ils sont garantis sur 5 ans à 80 %. Fait original, les frais de garantie sont à la charge du prêteur, ce qui est peu répandu. L’Espagne privilégie ainsi la protection des contribuables et des banques. À la mi-2021, seulement 97 milliards d’euros de prêts garantis par l’État sont octroyés. Parmi les entreprises concernées, les PME et les travailleurs indépendants constituent la très large majorité des bénéficiaires, absorbant 74 % du montant total des garanties accordées. Les reports de charges, qui consistent essentiellement en moratoires de paiement des impôts directs et des cotisations sociales, ciblent aussi principalement les TPE et les indépendants.

Les subventions directes aux entreprises sont également plus limitées en Espagne que dans d’autres pays européens. Le seul programme mis en place s’adresse aux travailleurs indépendants. Il s’agit d’un dispositif de prestations extraordinaires progressivement étendu aux TPE-PME. Les conditions d’éligibilité sont classiques dans la période : obligation administrative de fermeture ou pertes de revenus importantes. L’aide est créée le 17 mars 2020 et prolongée jusqu’à fin mai 2021. Les travailleurs saisonniers sous statut d’indépendants sont aussi concernés. Pour en bénéficier, les travailleurs indépendants doivent être adhérents au régime de Sécurité sociale et avoir vu leurs revenus baisser d’au moins 75 % par rapport à la moyenne des années précédentes (avec un plafond de revenu net trimestriel de 5 818,75 euros). En octobre 2020, la baisse de revenu requise est ramenée à 50 % par rapport au premier trimestre 2020. L’allocation est jusqu’en septembre 2020 de 70 % du revenu déclaré, ramenée à 50 % à partir d’octobre (sauf pour les travailleurs indépendants qui sont la seule source de revenu de leur famille). Les durées d’indemnisation varient de quatre mois pour l’aide exceptionnelle instaurée en mars 2020 à la durée totale de la baisse d’activité pour les aides ultérieures.

Entre avril et juin 2020, ces aides pour cessation ou baisse d’activité concernent environ 1 million de travailleurs indépendants chaque mois, soit 45 % de ceux inscrits à la Sécurité sociale. La fin de l’aide exceptionnelle de 70 % du revenu déclaré réduit le nombre de bénéficiaires à environ 350 000 en décembre 2020 [4].

Si l’on ne prend en compte que les sommes réellement déboursées au 21 juin 2021, l’Espagne n’a consacré que 0,4 % de son PIB 2020 au titre des subventions directes aux PME, TPE et travailleurs indépendants. C’est en fait le financement public de l’activité partielle qui occupe la première place dans le dispositif national de soutien aux entreprises (voir infra).

Peu de mesures économiques sectorielles malgré un secteur du tourisme gravement touché

Les différents plans mis en place par le gouvernement, mais aussi ceux adoptés par les Communautés autonomes, ont une portée générale et très peu de dimension sectorielle. Même le secteur du tourisme, pourtant gravement affecté par les restrictions de circulation, ne fait quasiment pas exception à ce choix. Alors que son poids dans le PIB est de 12,4 % en 2019, sa contribution chute à 4,3 % en 2020. De même, alors qu’il représente en 2019 près de 14 % des affiliés à la Sécurité sociale (soit 2 473 000 salariés et indépendants), il perd 327 000 emplois sur l’année 2020. Dans les régions dominées par le tourisme, l’effondrement de ce secteur a des effets dominos sur l’ensemble de l’activité. Pour autant, ces régions n’adoptent pas de dispositions spécifiques. Il faut toutefois mentionner, au niveau national, un plan de soutien au tourisme mis en œuvre à partir de juillet 2020 et renouvelé en janvier 2021, mais dont l’ampleur est très limitée. Celui-ci prévoit un moratoire de 12 mois pour les débiteurs de biens hypothéqués.

L’objectif du plan est en effet de plus long terme. Conscient de la dépendance économique de certaines régions au tourisme, faiblesse aggravée par une image de tourisme de masse, le gouvernement veut tirer les leçons de la crise sanitaire en orientant le secteur vers un développement plus en phase avec les nouvelles formes de tourisme. Il s’agit d’aider le secteur à se moderniser grâce à des aides à la digitalisation, mais aussi de promouvoir le tourisme dans les zones rurales et intérieures du pays.

Le renforcement du dispositif de chômage temporaire

Le dispositif de chômage temporaire (ERTE), largement utilisé pendant la crise économique de 2008, existe de longue date en Espagne. Ce régime permet traditionnellement une réduction des heures de travail (10 à 70 %) ou une suspension totale du contrat de travail dans deux situations : quand l’entreprise fait face à des difficultés économiques, techniques, organisationnelles ou de production ; en cas de force majeure. Le salarié est pris en charge par le système d’indemnisation du chômage et les cotisations sociales restent à la charge de l’employeur. Le recours à l’ERTE nécessite une procédure de consultation des représentants du personnel et une autorisation administrative.

Le décret-loi du 17 mars 2020 étend ce dispositif et en facilite le recours afin de faire face à l’impact économique du confinement. Le cas de force majeure couvre désormais les secteurs concernés par une fermeture administrative mais aussi ceux dont l’activité est limitée ou sévèrement touchée par la crise sanitaire (tourisme, transport, culture et loisirs, etc.). Outre l’allègement de la procédure de mise en place du chômage temporaire, deux mesures distinguent le nouveau dispositif. D’une part, les cotisations sociales dues par l’employeur sont partiellement ou totalement prises en charge par l’État. D’autre part, une obligation de maintien des effectifs s’impose pendant la durée du recours au dispositif et au cours des six mois suivant la réintégration des salariés. Les licenciements pour cause de Covid-19 sont par ailleurs « interdits » depuis avril 2020. Il s’agit plus, dans les faits, d’un renchérissement du coût des licenciements, le décret-loi n’ayant pas véritablement prévu leur interdiction de manière explicite [5].

Le dispositif est ensuite prolongé cinq fois, chaque fois à la suite d’accords tripartites conclus entre gouvernement, organisations patronales et syndicales. Les décrets-lois de prolongation adoptés en 2020 ne modifient pas l’ERTE, à l’exception notable de celui de septembre 2020, qui différencie trois motifs de recours au dispositif pour la couverture des cotisations sociales : force majeure (secteurs concernés listés par décret), empêchement de l’activité et limitation de celle-ci par des contraintes sanitaires nationales ou régionales. La conclusion des derniers accords tripartites est plus conflictuelle, en particulier l’accord de mai 2021 qui prolonge l’ERTE jusqu’au 30 septembre 2021, et pour lequel le consensus est plus difficile à trouver. D’une part, le gouvernement a proposé des exonérations de cotisations sociales plus substantielles pour les entreprises s’engageant à une sortie du dispositif, ce que patronat et syndicats, pour des motifs différents, refusent. L’accord finalement trouvé prévoit une baisse graduelle de ces exonérations pour les entreprises qui maintiennent leurs salariés en chômage temporaire. D’autre part, le patronat, opposé depuis le début au verrou de l’interdiction de licenciement, voulait le faire sauter. La CEOE, la principale organisation patronale représentative, n’obtient pas gain de cause sur ce point.

Les salariés en chômage temporaire reçoivent une allocation de 70 % de leur salaire brut pendant les six premiers mois, puis de 50 % pour les sept mois suivants [6]. L’activité partielle est aussi un instrument d’aide aux PME et aux TPE. Dans le dispositif étendu spécial Covid-19, les cotisations sociales des employeurs sont prises en charge selon le motif du chômage temporaire et, fait original, selon l’effectif de l’entreprise :

- pour les secteurs couverts par la force majeure, les entreprises de moins de 50 salariés dont au moins 65 % de l’effectif est en chômage temporaire (total ou partiel) bénéficient d’une réduction de 85 % des cotisations sociales. La réduction est de 75 % pour celles de plus de 50 salariés. Ces exonérations s’appliquent également tout le long de la chaîne de valeur, c’est-à-dire pour les entreprises dont 50 % du chiffre d’affaires dépendait directement de ces secteurs en 2019. Les mêmes exemptions s’appliquent dans les cas d’ERTE pour celles qui font face à des difficultés économiques, techniques, organisationnelles ou de production dues à la pandémie ;

- pour les entreprises de moins de 50 salariés dont la fermeture est totale, les cotisations sociales sont totalement prises en charge. Celles de plus de 50 salariés sont exonérées à 90 % ;

- pour les entreprises subissant une limitation administrative de leur activité, la prise en charge des cotisations sociales est dégressive (tableau 1).

tableau1

La décision de recourir à l’ERTE appartient à l’employeur mais les modalités et le suivi font l’objet de la consultation des représentants du personnel. Quelques accords sectoriels ou de grandes entreprises améliorent la prise en charge des salariés en chômage temporaire, mais leur nombre est limité (Cruces Aguilera, 2021).

Le nombre de salariés en chômage temporaire connaît un pic durant la période de confinement strict, avec un peu plus de 8 millions de salariés passés par le dispositif entre avril et mai 2020. Après une décrue jusqu’à octobre 2020, le dispositif monte à nouveau en puissance, pour couvrir plus de 600 000 chômeurs temporaires en avril 2021 (graphique 1). Sans surprise, ce sont les secteurs de l’hôtellerie-restauration (près de 40 % des chômeurs temporaires en avril 2020 et près de 30 % en janvier 2021) et du commerce de détail qui concentrent le plus grand nombre de salariés en ERTE.

Pour autant, les montants consacrés à l’ERTE par l’Espagne sont en dessous de ceux affichés par les principaux pays européens. Selon les statistiques du ministère du Travail, en 2020, ils représentent 20,3 milliards d’euros de dépenses, soit 1,8 % du PIB 2020.

graphique1

La question de la pérennisation des dispositifs de chômage temporaire est sur la table et le gouvernement espagnol en a même fait l’un des axes de son plan de relance et de réformes du marché du travail présenté à Bruxelles en avril 2021. Le document fait valoir l’expérience du déploiement des ERTE comme un point de départ pour développer de futurs outils de flexibilité interne, qui pourraient fonctionner comme amortisseurs face à un marché de l’emploi très volatile, tout en favorisant la requalification des personnes. À cette fin, le sixième décret-loi du 28 septembre 2021 modifiant le dispositif, qui reprend un accord tripartite, introduit des mesures d’incitation à la formation des salariés. Les entreprises qui réaliseront des actions de formation ou de reconversion professionnelle de leurs salariés en ERTE bénéficieront d’exonérations de cotisations sociales à hauteur de 80 % [7].

Une extension importante de la protection sociale en soutien au revenu des ménages

Les premières mesures du gouvernement peuvent paraître anecdotiques : le 17 mars, un décret-loi met en place le plan Mecuida (« on prend soin de moi »), qui autorise les salariés devant garder à domicile leurs enfants scolarisés ou en crèche à moduler leurs horaires de travail. Les heures ainsi perdues ne sont pas pour autant rémunérées, elles peuvent juste être rattrapées ; un décret du 29 mars met en place un « congé payé récupérable » de deux semaines. Le gouvernement prend vite la mesure de l’ampleur des conséquences sociales des restrictions sanitaires et du risque qu’elles font courir aux ressources des ménages, notamment les plus pauvres. Les mesures adoptées par la suite viennent en complément des nombreuses aides aux personnes vulnérables instaurées dans la période par les Communautés autonomes dont l’aide sociale est une des compétences.

Les premiers trains de mesures visent à étendre et à faciliter l’accès à l’indemnisation du chômage. Les demandeurs d’emploi précédemment en contrats temporaires (plus de deux mois) dont le contrat s’est terminé pendant l’état d’alerte voient leur indemnisation prolongée. Une condition de ressources est cependant établie : percevoir une allocation inférieure à 75 % du salaire minimum. La disposition est ensuite étendue aux travailleurs saisonniers, aux travailleurs domestiques, aux artistes et personnels de la culture.

De nombreuses mesures sont également prises pour assurer la protection maladie des salariés comme la reconnaissance en accident du travail de l’incapacité temporaire de travail pour les salariés et travailleurs indépendants malades du Covid-19.

Enfin, de nombreuses dispositions cherchent à protéger les familles contre les baisses de revenus occasionnées par la crise sanitaire. Elles concernent principalement les personnes dans l’incapacité de payer leur loyer. Une mesure adoptée en mars 2020 aide les locataires à réduire jusqu’à 50 % du montant de leur loyer ou à en suspendre le paiement. L’aide, d’une durée de quatre mois, est reconduite jusqu’en mai 2021. Le locataire doit avoir un revenu inférieur à trois fois l’IPREM [8] (le plafond est augmenté en fonction du nombre d’enfants à charge). La mesure pourrait concerner près de 40 000 personnes. La suspension des saisies et expulsions est également étendue jusqu’à mai 2024 pour les parents isolés. 20 000 personnes sont susceptibles d’être concernées. Enfin, l’accès aux services publics d’électricité, de gaz naturel et d’eau est garanti pour les consommateurs vulnérables et les personnes menacées d’exclusion sociale.

En 2020, le gouvernement espagnol investit massivement dans le soutien aux revenus des travailleurs et des ménages. Environ 70 % des dépenses sont destinées à la protection sociale et aux mesures d’inclusion pour lutter contre les effets économiques de la pandémie (Rodríguez Cabrero etal., 2021). Malgré l’ensemble de ces mesures, les revenus des ménages n’ont pas été totalement préservés : la baisse de leur pouvoir d’achat est de 3 % en 2020.

Une mesure inédite et pérenne : le revenu minimum vital

La protection des revenus des personnes les plus vulnérables est une préoccupation ancienne dans un pays où le risque de pauvreté est élevé, avec 13 % de travailleurs pauvres en 2019. Pour autant, aucun revenu minimum national n’a été instauré jusque récemment. L’action publique contre la pauvreté est laissée aux régions qui ont, depuis les années 1990, mis en place un certain nombre de dispositifs s’apparentant à des revenus minima. La création d’un revenu minimum universel faisait partie du programme de la coalition gouvernementale, la crise sanitaire en a précipité la mise en place.

Un patchwork de revenus minima plus ou moins universels au niveau régional

Au tout début des années 1990, les faiblesses de la protection sociale et la montée de la précarité font naître un débat public sur le revenu minimum que se doit de garantir un pays (Vincent, 2006). Un certain nombre d’acteurs sociaux, associations caritatives relayées par les deux principales organisations syndicales, la Confederación sindical de comisiones obreras (CCOO, Confédération syndicale des Commissions ouvrières) et l’Union générale du travail (UGT), mais aussi des forces démocrates-chrétiennes et nationalistes, réclament l’instauration au niveau national d’un revenu minimum d’insertion ou salaire social. Le gouvernement socialiste de l’époque, contrairement aux socialistes français qui instaurent le RMI en 1988, refuse d’accéder à cette demande. Une virulente polémique se développe alors entre l’État central et l’exécutif régional basque qui fait de ce thème un des instruments de l’affirmation de son autonomie [9]. La « rente de garantie des revenus » instaurée en 1989 prévoit deux modalités de prestations subsidiaires pour les familles sans revenu et pour les autres. L’octroi de la prestation impose au titulaire de s’engager dans une démarche d’insertion professionnelle. Il s’agit du dispositif le plus proche du RMI français.

Suivant l’exemple du Pays basque, nombre de communautés autonomes mettent en place, dans la décennie suivante, des dispositifs pour compenser la faiblesse des prestations sociales, sous des dénominations et des régimes juridiques variables. Le modèle choisi est souvent plus restrictif, exigeant que des facteurs spécifiques d’exclusion sociale, ciblant ou excluant une population vulnérable, coexistent avec le manque de revenu (Fernández Prol, 2020) [10]. L’implantation des dispositifs assistanciels est le plus souvent l’aboutissement d’un processus de négociation entre gouvernement régional et organisations syndicales.

La création d’un revenu minimum national

Instauré par un décret-loi du 29 mai 2020, l’« ingreso mínimo vital » (IMV, revenu minimum vital) vise à prévenir le risque de pauvreté et d’exclusion sociale des personnes dont la vulnérabilité résulte du manque de ressources financières suffisantes pour couvrir leurs besoins essentiels. La nouvelle prestation couvre la différence entre l’ensemble des ressources dont dispose le bénéficiaire, notamment celles éventuellement dispensées par les régions, et le montant du revenu garanti. Il s’agit donc d’un revenu différentiel ou complémentaire. Le versement n’est pas limité dans le temps mais est néanmoins conçu comme un outil permettant la sortie d’une situation de pauvreté et d’exclusion grâce à des mesures d’incitation à l’emploi et à l’inclusion. Les bénéficiaires sont soit des personnes vivant seules et âgées de 23 à 65 ans, soit un ménage dont l’un des membres a droit à la prestation (unidad de convivencia). La prestation ne concerne que les personnes en situation régulière résidant en Espagne depuis plus d’un an. La vulnérabilité économique est constituée, et déclenche la perception de l’IMV, quand la moyenne mensuelle de l’ensemble des revenus perçus au cours de l’année précédant la demande est inférieure de 10 euros au montant mensuel du revenu garanti. Ce montant est pour une personne seule de 461,50 euros par mois en 2020. Pour les foyers, il est augmenté de 30 % à partir de la deuxième personne, avec un maximum de 220 % (par exemple, 1 015 euros pour une famille avec deux enfants) (Eurofound, 2020).

Pour le gouvernement, le revenu minimum vital constitue une mesure importante pour lutter contre les effets sociaux de la pandémie mais son ambition est plus large : être un filet de protection contre les dysfonctionnements structurels du marché du travail qui génère un chômage endémique et une extrême précarité des conditions d’emploi. D’après les estimations du gouvernement en mai 2020, 850 000 ménages à bas revenus seraient potentiellement concernés par la mesure. Début octobre 2020, le ministère de la Sécurité sociale n’avance toutefois qu’un total de 90 800 demandes acceptées. Depuis, le dispositif a été modifié cinq fois, la dernière modification procédant à sa réforme en profondeur (décret-loi du 2 février 2021), dans le but d’en étendre la couverture et d’inclure des situations non prises en compte par le régime initial. La montée en puissance de la mesure est en effet difficile, ce que reconnaît le préambule du dernier décret en date.

Un bilan mitigé et des critiques syndicales au dispositif

Les cinq modifications législatives ne semblent pas avoir été suffisantes pour atténuer les difficultés d’accès à la prestation. Selon le bilan réalisé en mars 2021 par le ministère de la Sécurité sociale (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021) sur les 1 150 000 demandes valides reçues entre juin 2020 et février 2021, 800 000 sont traitées et 210 000 approuvées, soit un taux d’approbation de seulement 25 %. La grande majorité des refus sont dus au fait que les critères de vulnérabilité ne sont pas remplis (dépassement des seuils de revenu et de fonds propres). Sur neuf mois (juin 2020 à février 2021), le coût de la mesure s’élève à 920 millions d’euros.

En outre, toujours selon le ministère de la Sécurité sociale, 36 % des bénéficiaires ont entre 36 et 45 ans. Les ménages indemnisés sont en moyenne composés de 2,77 personnes et la prestation moyenne servie est de 460 euros. Plus de 70 % des titulaires de la prestation (à titre individuel ou pour un ménage) sont des femmes, et 43 % des personnes habitant dans un ménage bénéficiaire de l’IMV sont mineures. Ces données confirment que la pauvreté en Espagne a une forte dimension genrée et touche particulièrement les enfants.

Les organisations syndicales dénoncent fermement les dysfonctionnements dans l’accès à cette prestation. Elles réclament une réforme structurelle plus vaste, ne se limitant pas à des améliorations à la marge du dispositif, comme celles adoptées depuis un an. Elles soulignent que la réalité du revenu minimal ne correspond pas à l’objectif initial d’un revenu universel protégeant l’ensemble des membres de la société. Leurs demandes de changement portent sur plusieurs points : l’abaissement de l’âge d’accès à 18 ans, l’inclusion des étrangers dans la prestation dont ils sont pour partie exclus, ce qui est peu courant en matière d’inclusion sociale en Espagne, la révision des conditions d’attribution et enfin, un accès facilité à la prestation notamment grâce à une attribution automatique pour certains publics et un contrôle a posteriori.

Un dialogue social intense au niveau national

La pandémie de Covid-19 frappe l’Espagne à un moment particulièrement sensible de son histoire politique. Depuis la dernière décennie, après une longue période de bipolarisation, le paysage politique espagnol est désormais marqué par la fragmentation de la représentation parlementaire et l’instabilité gouvernementale. Aux tensions idéologiques, les partis radicaux de gauche et de droite ayant obtenu un score important au dernier scrutin parlementaire, s’ajoutent des tensions territoriales avec de fortes tentations sécessionnistes en Catalogne, mais aussi dans d’autres territoires. Malgré ce contexte peu favorable, l’exécutif réussit à obtenir le soutien des autres partis (notamment ceux du centre et de droite, Ciudadanos et Partido Popular) aux diverses mesures prises depuis le début de la pandémie. Ce n’est que depuis la mi-2021 que les oppositions sont montées, particulièrement au sein de la coalition gouvernementale, entre Unidas Podemos et le PSOE, ce dernier ayant repoussé nombre de projets pourtant contenus dans l’accord de coalition. Fait encore plus notable, les mesures économiques et en matière d’emploi sont largement prises dans le cadre de la consultation avec les interlocuteurs sociaux et après la conclusion d’accord tripartites qui s’apparentent à des pactes sociaux.

Le retour des pactes sociaux ?

La recherche du dialogue social était déjà l’un des axes majeurs du gouvernement de coalition : en janvier 2020, l’augmentation du salaire minimum de 5,2 % est adoptée après un accord tripartite issu d’une table ronde sur l’emploi. Face à la situation sans précèdent causée par la pandémie, les organisations représentatives patronales (CEOE et CEPYME) et syndicales (CCOO et UGT) présentent le 11 mars 2020 dans une proposition commune des mesures extraordinaires pour répondre à la situation : extension du chômage temporaire, exonérations de cotisations sociales, prise en charge par l’assurance chômage des salariés sous contrats temporaires. Ces propositions servent de base au premier plan pour l’emploi du gouvernement. Par la suite, quatre accords tripartites sur la défense de l’emploi étendent et prolongent les dispositifs. À chaque fois, ces accords sont repris dans des décrets-lois. Une commission tripartite est également créée pour suivre et évaluer la situation économique des différents secteurs d’activité. Parallèlement à la décentralisation vers les régions de la lutte contre la pandémie, un certain nombre d’accord tripartites régionaux sont signés pour répondre aux problèmes spécifiques de ces territoires [11].

Mais les négociations tripartites se déploient aussi sur des thèmes spécifiques. Comme nous l’avons vu, le revenu minimum vital est mis en place après des concertations tripartites mais cette pratique s’étend à d’autres domaines.

Des négociations interprofessionnelles innovantes

En juillet 2020, le gouvernement et les interlocuteurs sociaux concluent un accord tripartite comprenant un agenda des thèmes de négociation pour les mois à venir. La régulation du télétravail est l’un d’entre eux. Les échanges aboutissent à un accord repris dans un décret-loi du 22 septembre 2020.

Le recours au télétravail constitue en Espagne comme en France une modalité de gestion de la crise sanitaire. Même si son usage est limité avant la pandémie, une définition du télétravail est inscrite depuis 2012 dans le Code du travail mais sa mise en œuvre reste peu encadrée, que ce soit par la loi ou par la négociation. L’accord tripartite et le décret-loi cherchent à combler ce vide normatif. Le texte définit le télétravail, encadre le contrôle de l’activité du salarié, les moyens mis à sa disposition par l’entreprise et la compensation des sommes engagées ainsi que le droit à la déconnexion. Sa mise en place ne peut se faire qu’avec l’accord du salarié et de l’employeur formalisé dans un avenant écrit au contrat de travail. Le texte donne les mêmes droits aux salariés en télétravail et à ceux en entreprise et affirme le principe de la réversibilité du télétravail. Surtout, le nouveau texte donne une place importante à la négociation collective puisqu’il impose la conclusion d’un accord collectif sectoriel ou d’entreprise pour définir les conditions de mise en œuvre du télétravail, notamment pour la prise en charge des frais (Bensaad Eydoux, 2021).

De la même manière, un accord est signé entre les interlocuteurs sociaux le 10 mars 2021 concernant les travailleurs des plateformes. Alors que le droit du travail espagnol a créé un tiers statut pour les travailleurs autonomes économiquement dépendants, TRADE (Trillo, 2019), les tribunaux espagnols choisissent récemment d’inclure les travailleurs des plateformes dans la catégorie des salariés, certainement du fait que les TRADE ont plutôt les caractéristiques et la protection sociale des travailleurs indépendants. Dans le sillage de ces décisions judiciaires, l’accord conclu en mars reconnaît une présomption de salariat pour les travailleurs des plateformes et entreprend de régir les formes d’organisation du travail par algorithme en donnant aux représentants des travailleurs le droit d’être consultés sur leur fonctionnement. L’accord est repris dans un texte de loi en août 2021.

Ce climat d’échanges constructifs semble pourtant s’éroder depuis le début de 2021. Contrairement à 2020, il n’a pas été possible de trouver un accord sur l’augmentation du salaire minimum. Le patronat réclame un gel afin de ne pas obérer la reprise économique tandis que les organisations syndicales demandent une augmentation significative pour au moins assurer un maintien du pouvoir d’achat. Finalement, le gouvernement concède une hausse de 1,6 % en septembre 2021. Cette augmentation, jugée minimaliste, crée des tensions au sein de la coalition [12].

Une atonie de la négociation collective de branche et d’entreprise

La crise sanitaire a pour effet de repousser la renégociation des accords existants, entraînant un déclin de 61 % du nombre d’accords conclus en 2020 (Molina, 2021). L’effondrement affecte encore plus les accords d’entreprise, notamment sur les salaires. Les augmentations des salaires négociés moyens chutent de près de 19 % entre décembre 2019 et décembre 2020 (de 2,33 % à 1,89 %).

Dans le même temps, on constate une réorientation de la négociation collective sectorielle et d’entreprise sur de nouveaux thèmes, principalement liés au maintien des emplois, à l’organisation du travail et à la prévention des risques professionnels face au Covid-19.

Conclusion

La croissance attendue pour 2021 est de 6,5 % mais il n’est pas sûr que l’économie espagnole puisse rattraper rapidement le niveau antérieur à la crise. Cette incertitude est bien sûr due au poids du tourisme dans l’économie. Le secteur est reparti plus lentement que prévu du fait de la situation sanitaire estivale du pays mais l’indicateur des faillites d’entreprises inquiète aussi les décideurs : l’Espagne subit depuis le troisième trimestre 2020 une hausse croissante des défaillances d’entreprises (+34,2 % au premier trimestre 2021 par rapport au quatrième trimestre 2019, chiffres Eurostat). Pour ce qui concerne l’industrie manufacturière, l’Espagne est un pays qui accueille les filiales de grands groupes étrangers, notamment dans l’automobile où elle est le deuxième pays producteur de l’UE derrière l’Allemagne. Son industrie dépend donc des décisions de chaque « champion national » qui privilégient plutôt pour l’instant le patriotisme économique (on peut citer l’exemple de la fermeture des usines Nissan de Catalogne programmée par le constructeur pour fin 2021). Enfin, les conséquences budgétaires des plans de soutien à l’économie sont lourdes : le déficit budgétaire est passé de 2,9 à 11 % entre 2019 et 2020, et devrait atteindre 8,6 % en 2021 selon les prévisions.

Les perspectives politiques sont tout aussi incertaines que les perspectives économiques et celles du marché du travail. Après plus d’un an de consensus politique et de concertation sociale, les divergences augmentent au sein de la coalition gouvernementale et les organisations patronales sont de moins en moins enclines à soutenir les mesures proposées. De leur côté, les organisations syndicales affirment leurs critiques vis-à-vis des mesures gouvernementales. La tradition de concertation tripartite, qui a toujours connu des périodes de stop and go, est revenue en force à l’occasion de la crise sanitaire mais semble désormais à l’arrêt. Mais jusqu’à présent, la contestation sociale reste limitée.

Achevé de rédiger le 22 novembre 2021.

Catherine VINCENT*

Sources :

Bensaad Eydoux M. (2021), Les régulations collectives du télétravail dans le contexte de la crise sanitaire. Le cas de la France et de l’Espagne, Mémoire de Master 2, Université Paris Nanterre.

Cruces Aguilera J. (2021), Job retention schemes in Europe: Spain, Brussels, ETUI, https://bit.ly/3pjcHHX

Eurofound (2020), « New minimum living income introduced, case ES-2020-23/878 (measures in Spain) », COVID-19 EU PolicyWatch, Dublin, https://bit.ly/3CL5gxS.

Fernández Prol F. (2020), « Le revenu minimum vital espagnol : contexte et nouvelle prestation », Droit social, n° 10, octobre, p. 826‑830.

France Stratégie (2021), Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, Rapport final, juillet, https://bit.ly/3mOcTix.

Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (2021), « El Ingreso Mínimo Vital llega en marzo a 203 000 hogares en los que viven más de 565 000 personas », 18 de marzo, https://bit.ly/3cOqEYA.

Molina O. (2021), « Spain : Working life in the COVID-19 pandemic 2020 », Working Paper, Eurofound, March 23, https://euagenda.eu/upload/publications/wpef21032.pdf.

Rodríguez Cabrero G., Montserrat Codorniu J., Marbán Gallego V., Arriba González de Durana A., Moreno Fuentes F.J. (2021), Social Protection and Inclusion Policy Responses to the COVID-19 Crisis: Spain, ESPN Thematic Report, European Social Policy Network (ESPN), European Commission, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=
1135&intPageId=3589.

Trillo F. (2019), « Espagne : Uber et Cabify, opérateurs de plateformes numériques ou entreprises de transport avec chauffeur ? », n° spécial, « Le secteur de transport individuel de personnes en milieu urbain à l’épreuve des plateformes numériques », Chronique internationale de l’IRES, n° 168, décembre, p. 110‑122, https://bit.ly/3k5innd.

Vincent C. (2006), « Espagne : salaire minimum, entre minima sociaux et bas salaires », n° spécial, « Les salaires minima, enjeu international », Chronique internationale de l’IRES, n° 103, novembre, p. 37‑45, https://bit.ly/2ZZ62d9.

Vincent C. (2009), « Espagne : le modèle de dialogue social espagnol fragilisé par la crise », n° spécial, « Les acteurs sociaux face à la crise », Chronique internationale de l’IRES, n° 121, novembre, p. 107‑116, https://bit.ly/3wdYkri.

Vincent C. (2010), « Espagne : chroniques d’une rigueur espagnole imposée », n° spécial, « L’État social à l’épreuve de l’austérité », Chronique internationale de l’IRES, n° 127, novembre, p. 113‑121, https://bit.ly/3mM8dJC.

Vincent C. (2014), « Espagne : des mouvements sociaux originaux pour contrer les réformes dans la santé et l’éducation », n° spécial, « Santé, éducation : services publics dans la tourmente », Chronique internationale de l’IRES, n° 148, novembre, p. 53‑67, https://bit.ly/3we4eZA.

Vincent C. (2018), « Les pactes sociaux en Espagne (1980-2015) : une tradition de concertation sociale remise en cause par la crise », in Rehfeldt U. (dir.), Les pactes sociaux en Europe : déclin ou permanence ?, Rapport final pour l’UNSA-Éducation, IRES, p. 108‑140, https://goo.gl/usjiQv.

*Chercheure à l’Ires.

[1]. Alimentation, santé, police et armée, transports publics (avec des mesures restrictives importantes en termes de fréquence et de capacité), services de nettoyage et de collecte des déchets, pompes funèbres, agences bancaires, études notariales, etc.

[2]. Pour faire face à la crise, le gouvernement espagnol déclare « l’état d’alerte » le 12 mars 2020, concentrant les pouvoirs aux mains des ministères de la Défense, de l’Intérieur, des Transports et de la Santé. En matière sanitaire, l’ensemble des autorités civiles sanitaires, dont la plupart relèvent de compétences régionales, sont placées sous les ordres directs du ministre de la Santé pendant que les administrations publiques autonomes (régionales) et locales assurent la gestion et le bon fonctionnement des services sanitaires. Les décisions en matière de restrictions sont ensuite prises au niveau des Communautés autonomes (régions).

[3]. Selon le service de presse du Président du gouvernement, cité par Rodríguez Cabrero et al. (2021:41).

[4]. Source : ministère de la Sécurité sociale.

[5]. Ce type de licenciement, considéré comme « non approprié », pourrait entraîner une indemnisation supérieure à la charge de l’employeur : 33 jours d’indemnité par année travaillée avec un montant maximal équivalent à 24 mois de salaire contre, pour un licenciement justifié par une cause réelle et sérieuse, une indemnité de licenciement de 20 jours par année travaillée avec un montant maximal équivalent à 12 mois de salaire.

[6]. Le plafond de l’allocation varie selon la situation familiale des salariés : 1 098,09 euros pour les salariés sans enfant, 1 254,96 euros pour ceux ayant un enfant et 1 411,83 euros pour deux enfants ou plus.

[7]. La période de formation exigible est de 30 heures minimum pour les entreprises de moins de 50 salariés et de 40 heures minimum pour les autres : C. Thibaud, « Espagne : le gouvernement prolonge les mécanismes de chômage partiel en introduisant une incitation à la formation », Planet Labor, n° 12705, 29 septembre 2021.

[8].    L’IPREM (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples) est un indicateur utilisé pour le calcul de nombreux minima sociaux. Il est de 564,90 euros mensuels en 2021.

[9].    Le conflit de compétence entre les pouvoirs publics régionaux et ceux de l’État en matière d’assistance sociale a été tranché en faveur des premiers par l’arrêt 76/1986 du 9 juin 1986 du tribunal constitutionnel. Le monopole du régime public de sécurité sociale reste à l’État espagnol.

[10].   À l’exception notable de la « rente de garantie de citoyenneté » instaurée en 2017 en Catalogne.

[11].   On peut citer par exemple l’accord de prévention des risques professionnels de la région de Madrid ou les accords pour stimuler la reprise économique en Castilla-La Mancha et en Andalousie.

[12].   Depuis l’arrivée au pouvoir des socialistes, le salaire minimum a été relevé de 31,8 % en 2018, 22,3 % en 2019 et seulement 5,2 % en 2020.