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N°176. Numéro spécial : Des mesures inédites face à la crise liée au Covid-19 : le grand retour de l’État (jan 2022)
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Argentine .Des politiques fédérales inédites pour sauvegarder l’emploi et limiter la pauvreté

Arnaud TRENTA et Virginia MELLADO

Dans un contexte économique et social déjà préoccupant, le gouvernement fédéral argentin a mis en œuvre diverses politiques de soutien aux ménages et aux employeurs, dont certaines sont inédites dans leur ampleur et leur conception. D’une part, une aide monétaire aux populations vulnérables est versée pour la première fois sans conditionnalité et couvre près de 60 % des ménages. D’autre part, l’État fédéral prend en charge une partie des salaires du secteur privé, allant jusqu’à subventionner 37 % des emplois déclarés. Malgré ces mesures historiques, les processus de précarisation et de paupérisation continuent de se développer et certains secteurs comme l’hôtellerie-restauration se trouvent dans une situation critique.

Mots-clés : Argentine, Covid-19, politiques sociales, politiques de l’emploi, hôtellerie-restauration.

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La pandémie de Covid-19 s’est abattue tardivement sur la région latino-américaine et caribéenne, mais elle continue d’y faire des ravages [1]. Ces pays sont parmi les plus touchés en termes de mortalité, mais aussi en termes sociaux et économiques avec une chute du PIB estimée à 8 % en 2020 pour l’ensemble de la région, soit la plus importante dans l’histoire latino-américaine (Benza, Kessler, 2020). Les carences des systèmes de santé, la fragilité du tissu économique, l’informalité du travail et la précarité de l’habitat ont, entre autres facteurs, entravé l’action des gouvernements dans la lutte contre la pandémie. La concurrence mondialisée pour l’accès aux vaccins a également relégué ces pays dans une catégorie de second rang, limitant encore plus leurs capacités à juguler l’émergence et la prolifération de variants du nouveau coronavirus.

En Argentine, malgré l’intervention précoce et volontariste du gouvernement fédéral (Mellado, Trenta, 2020), la crise sanitaire a des conséquences majeures sur la mortalité, mais aussi sur le système productif, le marché du travail et la pauvreté. Comparativement aux décès survenus entre 2015 et 2019, la surmortalité en 2020 est estimée à 10,6 % par le ministère de la Santé du gouvernement fédéral [2] et à 12,1 % par le site Our world in data de l’Université d’Oxford [3]. Le nombre officiel de décès liés au Covid-19 étant plus important en 2021 qu’en 2020 (69 611 contre 45 568) [4], l’excès de mortalité devrait aussi être en augmentation cette année. Cet indicateur positionne néanmoins l’Argentine parmi les pays latino-américains les moins touchés par la pandémie (tableau 1). En effet, durant la crise sanitaire, l’État central argentin a soutenu les multiples acteurs du système de santé pour renforcer les unités de soins intensifs, faciliter la prise en charge des malades du Covid-19 et limiter les reports de traitement des autres maladies.

Du point de vue économique, la pandémie a accentué les tensions pesant sur le système productif depuis 2011, amplifiées par la fin du « boom » des matières premières sur le marché mondial (Svampa, Viale, 2014 ; Kessler, 2016). Après plusieurs années d’instabilité, l’économie argentine entre en récession à partir de 2017 et connaît une chute brutale du PIB de 9,9 % en 2020 (graphique 1). Les prévisions pour 2021 et 2022 sont plus favorables avec respectivement 6,1 et 1,8 % de croissance selon l’OCDE (OECD, 2021), mais cette relance ne permet pas de rattraper le niveau d’activité antérieur à la pandémie. Les conséquences sociales et économiques de cette crise risquent de réduire à néant les acquis de la période progressiste des années 2000 (Benza, Kessler, 2021), déjà fragilisés par la persistance d’inégalités multidimensionnelles (Kessler, 2014).

Les effets sur le marché du travail semblent pour l’instant relativement limités en raison des mesures inédites, par leur forme et par leur ampleur, prises par le gouvernement fédéral pour tenter de sauvegarder l’emploi et freiner l’appauvrissement de pans entiers de la population. Si l’on prend comme référence le deuxième trimestre des trois dernières années, le taux d’emploi a ainsi chuté de 42,6 % en 2019 à 33,4 % en 2020, puis est remonté à 41,5 % en 2021. Sur la même période, le taux de chômage est passé de 10,6 à 13,1 % entre 2019 et 2020, puis est redescendu à 9,6 % en 2021. En revanche, le taux de pauvreté [5] se maintient à des niveaux très élevés. Il est passé de 35,5 % de la population fin 2019 à 42 % fin 2020 et reste à 40,6 % au premier semestre 2021 [6]. Cette massification de la pauvreté reflète, d’une part, l’importance du travail informel qui touche entre 40 et 50 % de la population active selon les différentes estimations et, d’autre part, la faiblesse des revenus de nombreux salariés et petits indépendants de l’économie formelle qui perdent continuellement en pouvoir d’achat en raison d’une inflation galopante estimée à 54 % en 2019, 36 % en 2020 et 40 % en 2021 (OECD, 2021).

tableau1

graphique1

Avant de présenter les mesures inédites prises par le gouvernement fédéral pour soutenir les ménages et les entreprises, il convient de revenir brièvement sur la dynamique de l’épidémie de Covid-19 en Argentine et sur les traits marquants de la gestion de cette crise sanitaire. Dès mars 2020, à la suite de la déclaration d’état de pandémie par l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) et au regard des situations critiques dans les pays européens, le Président Alberto Fernandez décrète l’état d’urgence sanitaire et met en place des mesures préventives visant à freiner la diffusion du nouveau coronavirus et à accroître les capacités hospitalières. Un confinement strict est décrété le 20 mars sur l’ensemble du territoire national ; à partir de la mi-avril, les restrictions sont progressivement levées et l’action publique se concentre sur la région de Buenos Aires, qui est le principal foyer de contagion, et sur les provinces de Chaco, Jujuy et Rio Negro, très faiblement dotées en ressources sanitaires. Entre mars et août 2020, la capacité des unités de soins intensifs augmente de 46 % et l’on dénombre 12 450 lits sur l’ensemble du pays, ce qui permet d’éviter – ou à tout le moins de limiter – la saturation des services de santé. Avec la réouverture des activités économiques et sociales – réclamée par les gouverneurs des États fédérés et l’opposition de droite, ainsi que les organisations patronales et syndicales –, l’épidémie se propage toutefois dans toutes les provinces à partir du mois de juillet et donne lieu à des confinements localisés plus ou moins stricts [7]. Ces disparités provinciales conduisent le gouvernement fédéral à maintenir certaines mesures contraignantes tout au long de l’année 2020 comme la fermeture des frontières internationales, la limitation des mobilités entre États fédérés ou encore l’enseignement à distance pour les écoles primaires et secondaires. Cependant, un fort sentiment de lassitude gagne tous les secteurs de la population et fragilise la stratégie préventive du pouvoir exécutif central. L’urgence de la situation incite également le nouveau Président Alberto Fernandez, élu en octobre 2019, à concentrer le pouvoir de décision et à user de décrets présidentiels pour conduire l’action publique, ce qui engendre en retour un front de critiques à l’encontre de sa personne et de son gouvernement. Lors de la survenue d’une deuxième vague entre avril et août 2021, le gouvernement fédéral ne décrète pas de mesures aussi restrictives qu’en 2020, malgré un nombre de morts plus important et le franchissement de la barre symbolique des 100 000 morts. Il privilégie le maintien de l’activité économique et met en œuvre une stratégie tous azimuts pour vacciner massivement la population. Les alliances avec la Russie et la Chine permettent d’obtenir des vaccins Sputnik et Sinopharm, tandis que les relations avec les pays occidentaux ouvrent à l’achat ou au don des vaccins Moderna, Pfizer et AstraZeneca. Toutefois, à la fin du mois de septembre 2021, seulement 46,7 % de la population totale présente un schéma vaccinal complet [8].

Afin de rendre compte des mesures économiques et sociales prises essentiellement en 2020 pour compenser les restrictions d’activité, nous présentons dans une première partie les aides destinées aux ménages, puis nous détaillons celles ciblant les entreprises dans un deuxième temps, en mettant en évidence leur caractère inédit dans certains cas. La dernière partie expose les effets contrastés de la crise selon les secteurs d’activité avec un focus sur l’hôtellerie-restauration qui met au jour les rôles joués par les organisations patronales et syndicales pendant la pandémie. Nous montrons ainsi que la sauvegarde de l’emploi est la principale préoccupation partagée par l’ensemble des acteurs sociaux et économiques argentins depuis l’irruption de la crise sanitaire.

Les mesures de soutien aux ménages en situation de précarité

Dans un contexte économique et social déjà tendu, le gouvernement nouvellement élu met en œuvre diverses mesures visant à soutenir les ménages en situation de précarité. Plusieurs dimensions de la précarité sont abordées par les différents dispositifs afin de limiter non seulement les pertes de revenus, mais aussi les expulsions locatives, les phénomènes de surendettement et les coupures d’accès à l’eau, au gaz, à l’électricité et à Internet. Ces mesures ont atténué le choc de la crise sanitaire, mais la situation économique et sociale de la moitié de la population argentine reste très préoccupante.

Des mesures concernant le logement, mais la menace d’expulsions massives persiste

Une première mesure d’urgence en direction des ménages consiste à limiter le risque de perte du logement. Un décret présidentiel publié le 29 mars 2020 institue un certain nombre de protections pour les locataires, avec une première date butoir fixée au 30 septembre 2020 [9]. En raison de l’évolution de la pandémie, ces mesures sont prolongées jusqu’au 31 mars 2021. Dans le détail, le décret suspend les expulsions pour motif de non-paiement des loyers et les procédures en cours sont également interrompues. Les contrats de location dont le terme intervient pendant la période d’effectivité du décret sont automatiquement prolongés jusqu’au 31 mars 2021. La mesure la plus importante concerne le gel du prix des loyers, qui reste fixé à celui du mois de mars 2020. Les détenteurs d’un crédit immobilier pour leur résidence principale voient aussi le montant de leurs traites bloqué au niveau de mars 2020, et ce jusqu’au 31 janvier 2021. Ces mesures ciblent en priorité les ménages qui risquent de perdre leur logement, mais elles concernent également les associations de quartier qui louent leurs locaux et jouent un rôle important dans les solidarités territoriales, ainsi que les petites et moyennes entreprises, les coopératives ouvrières et les travailleurs indépendants qui ne sont pas propriétaires de leurs espaces de production.

Dans le même sens, un autre décret présidentiel [10] permet à plusieurs catégories d’acteurs de bénéficier du gel des tarifs des services collectifs (électricité, gaz, eau courante, téléphone fixe et mobile, Internet, télévision) de mars à décembre 2020. Les entreprises qui fournissent ces services ne peuvent pas annuler, ni suspendre les abonnements pour cause de non-paiement. Les avis de résiliation en cours sont également suspendus jusqu’à la fin de l’année 2020. Les catégories cibles sont, d’une part, les ménages qui bénéficient de l’assistance sociale et ceux dont les revenus provenant du travail ou d’une pension de retraite sont inférieurs à deux fois le montant du salaire minimum (16 875 pesos, soit environ 200 euros). Le décret vise, d’autre part, les petites et moyennes entreprises, les coopératives ouvrières, les associations engagées dans l’aide alimentaire et les organisations du secteur de la santé.

Pour les loyers comme pour les services collectifs, les décrets prévoient des facilités de paiement pour les usagers ayant contracté une dette à l’égard de leur créancier pendant la période dite d’urgence sanitaire. Une mesure d’étalement des paiements est prévue entre 3 et 12 mois, selon l’accord entre les parties. Si ces différentes mesures aident un nombre conséquent de ménages, d’associations de quartier et de petites entreprises au plus dur de la crise, une véritable interrogation pèse sur le devenir de ces personnes et organisations lors du retour à la normale. Aucune donnée officielle ne permet de mesurer l’ampleur de la situation, mais une enquête menée en septembre 2020 au niveau de l’agglomération de Buenos Aires estime que 65 % des locataires connaissent une baisse de leurs revenus et que 80 % se sont endettés pour couvrir leurs frais quotidiens (CELS-IDAES, 2020). En mars 2021, à quelques jours de la fin du décret sur les loyers, la fédération nationale des locataires alerte sur le fait que, selon ses estimations, 35 % des ménages concernés ont accumulé une dette supérieure à trois mois concernant le paiement de leur loyer, ce qui les expose au risque d’expulsion [11]. Une grande majorité de ces ménages est composée de familles monoparentales dont la responsabilité incombe à la mère. Face à l’endettement des ménages et à la menace d’expulsions locatives, l’État fédéral met en place un dispositif d’alerte visant à repérer les expulsions et à mettre en relation les ménages concernés avec des bailleurs sociaux. Cependant, ce dispositif est l’objet de critiques pour son manque d’ambition et parce qu’il ne couvre que les contrats de location déclarés à l’administration fiscale, soit moins de 5 % des situations locatives [12]. Début 2021, le gouvernement fédéral propose également une nouvelle loi qui renforce l’encadrement des loyers à travers l’allongement de la durée des contrats (portée à trois ans au lieu de deux auparavant) et la limitation à une seule revalorisation annuelle du loyer (contre deux auparavant), mais le premier effet à court terme est une augmentation significative du prix des loyers.

Des transferts monétaires aux populations en situation de précarité

Face au risque d’appauvrissement, voire d’indigence, des populations les plus précaires, l’État central met en œuvre dès les premiers jours de la crise sanitaire des transferts monétaires d’urgence destinés aux personnes déjà inscrites sur les registres de l’assistance sociale. Pour le mois de mars 2020, l’administration nationale de Sécurité sociale (ANSES) double le montant des allocations familiales pour les ménages en situation de précarité, augmente de 50 % le montant d’une carte destinée à l’achat de nourriture et accroît de 20 % le minimum vieillesse et l’aide à l’insertion professionnelle. Distribuées uniquement le mois où les restrictions sont les plus fortes, ces aides couvrent environ 7,5 millions d’allocataires pour un coût estimé à 0,14 % du PIB (Díaz Langou et al., 2020).

Dès les premiers temps de la crise sanitaire, le gouvernement fédéral lance également une importante politique de transferts monétaires qui est inédite en raison du large spectre des destinataires et de l’absence de contreparties. Créé par décret présidentiel le 23 mars 2020, l’Ingreso familiar de emergencia (IFE, revenu familial d’urgence) est défini comme une compensation de la perte totale ou partielle des revenus liée aux mesures de confinement (ANSES, 2020). Cette aide, dont le montant équivaut à 60 % du salaire minimum, s’adresse aux ménages composés de travailleurs informels, de chômeurs et de petits indépendants, c’est-à-dire les secteurs de la population présentant le plus haut degré de vulnérabilité en termes socioéconomiques. Initialement prévue à travers un versement unique, cette mesure se répète finalement à trois reprises en avril, juin et août 2020. Au total, près de 9 millions de ménages perçoivent ces transferts monétaires à chaque versement (tableau 2), soit environ 60 % des ménages de l’ensemble du pays [13]. Le coût total de cette politique inédite est estimé à 0,9 % du PIB (Díaz Langou et al., 2020).

tableau2

Pour y être éligible, chaque ménage doit compter au moins une personne de nationalité argentine ayant entre 18 et 65 ans, et résidant dans le pays depuis plus de deux ans. Cette personne est la référente du ménage auprès de l’administration et perçoit l’aide monétaire sur son compte bancaire. Les allocataires des prestations familiales destinées aux ménages précaires sont automatiquement inscrits sur la liste des bénéficiaires, sans aucune démarche de leur part. Les autres candidats peuvent être des chômeurs, des travailleurs informels, des aides ménagères (formelles ou informelles), des jeunes accompagnés dans la finalisation de leurs études ou des petits indépendants inscrits aux catégories sociale, A et B du Monotributo (encadré). Toutefois, aucun membre du ménage ne doit avoir un emploi formel ou être un indépendant appartenant aux catégories C à K du Monotributo, ni ne peut percevoir une pension de retraite ou une aide sociale autre que les allocations familiales. Ces candidatures doivent être déposées sur la plateforme Internet de l’ANSES et font l’objet d’une évaluation par l’administration centrale qui croise les différents fichiers liés à l’assistance sociale, au travail et aux impôts pour définir la situation socioéconomique des ménages.

Bien que l’Argentine soit régulièrement touchée par des crises économiques et sociales, cette mesure est véritablement novatrice et génère un certain nombre de débats. D’un côté, la vitesse d’exécution, la masse des bénéficiaires et l’absence de contreparties démontrent la consolidation d’un État social, même si les filets de protection relèvent davantage de mécanismes d’assistance que d’assurance. Comparativement à la période néolibérale des années 1990 et à la crise de la dette de 2001 qui avait créé un climat insurrectionnel (supermarchés dévalisés, émeutes meurtrières devant le Congrès, démission du président de la République), la situation liée à la pandémie de Covid-19 apparaît relativement pacifiée malgré une hausse substantielle de la pauvreté.

encadre

D’un autre côté, la mise en œuvre du revenu familial d’urgence révèle la difficulté d’avoir connaissance de la taille et la composition de la zone grise des travailleurs en situation de précarité. Si les 2,4 millions d’allocataires des prestations familiales sont bien répertoriés, les 6,6 millions de candidats retenus par ce programme ont en revanche des relations intermittentes avec les bureaucraties de l’aide sociale, particulièrement les 5,5 millions de personnes qui se sont déclarées au chômage ou en travail non déclaré. De ce fait, alors que le gouvernement tablait sur une population de 6,1 millions de bénéficiaires à partir de la dernière enquête de 2019 sur les conditions de vie des ménages, il a de fait distribué près de 9 millions de prestations lors de chaque versement et a refusé au total 4,6 millions de dossiers de candidature (ANSES, 2020). Parmi ces millions de dossiers refusés, on trouve des ménages composés d’au moins une personne en emploi déclaré ou percevant une retraite, ce qui témoigne d’un appauvrissement des populations intégrées dans les institutions du travail. Ce tri des candidats à l’aide sociale soulève également des interrogations sur les principes de justice sous-jacents et les moyens engagés pour les faire respecter (Arcidiácono, Gamallo, 2020). Cela concerne notamment le critère de nationalité des bénéficiaires et la dimension familiale des conditions de vie, mais aussi les inégalités sociales et territoriales liées à la fermeture des guichets de l’aide sociale lors du confinement et l’obligation de réaliser les démarches par Internet sans intermédiaires officiels.

tableau3

Les mesures de soutien aux entreprises et aux salariés déclarés

Pour limiter les conséquences économiques et sociales induites par la pandémie et les restrictions d’activité, l’État central développe une série de mesures en direction des employeurs du secteur privé et des salariés déclarés à travers la politique intitulée « Aide d’urgence au Travail et à la Production » (ATP). Deux grands axes structurent cette politique de soutien aux acteurs économiques : d’une part, un allégement des cotisations patronales et un accès facilité aux crédits et, d’autre part, un subventionnement partiel des salaires. Pour y accéder, les employeurs doivent s’inscrire par Internet sur la plateforme de l’administration fiscale qui étudie leur situation et les informe sur leurs droits. Cette politique est menée pendant neuf mois, d’avril à décembre 2020, puis est remplacée progressivement par un dispositif similaire, mais de portée réduite. L’ensemble de ces aides vise à sauvegarder l’emploi formel dont la création est quasiment nulle depuis une décennie et à compenser, du point de vue des employeurs, l’interdiction des licenciements décrétée en mars 2020 et prolongée jusqu’en décembre 2021 [14]. À l’instar des aides ciblant les ménages, cette politique de soutien aux acteurs économiques est élaborée en urgence et mise en œuvre à la suite d’un nouveau décret présidentiel. La précocité de l’intervention gouvernementale et l’évolution non linéaire de la situation épidémiologique conduisent à des modifications régulières qui complexifient encore plus le dispositif. Chaque mois, les organisations patronales et syndicales exercent une pression sur le gouvernement pour tenter d’ajuster les réglementations aux intérêts de leur corporation.

Une intervention sur les cotisations sociales et les crédits aux entreprises

Un premier volet de mesures consiste à alléger les cotisations patronales au système de retraite pendant la période de crise, à travers une réduction de 95 % ou un report. Cette réduction est destinée aux entreprises dont le secteur d’activité est considéré comme critique et le report à celles des secteurs qui peuvent faire valoir une baisse de leur chiffre d’affaires à partir du 12 mars 2020 (début des restrictions d’activité) au regard de la même période de l’année précédente. La définition des activités dites critiques évolue néanmoins au fil des mois. Entre avril et juillet 2020, celles-ci concernent les secteurs de la santé, de la culture, du spectacle et du tourisme ; à partir d’août 2020, elles englobent aussi l’hôtellerie-restauration, l’industrie du vin, le transport de longue distance, les soins esthétiques, la garde d’enfants et l’enseignement artistique. La réduction de 95  % des cotisations sociales concerne entre 5 et 7  % des employeurs tout au long de l’année 2020, tandis que les reports de paiement sont obtenus en moyenne par 40 ?% des employeurs entre avril et juin?2020 lorsque les restrictions d?activit? sont les plus fortes, et concernent environ 20??% des employeurs ? partir de juillet?2020? % des employeurs entre avril et juin 2020 lorsque les restrictions d’activité sont les plus fortes, et concernent environ 20  % des employeurs à partir de juillet 2020 [15]. Le coût de ces mesures fiscales est estimé à 0,7  % du PIB [16].

De juin à décembre2020, des crédits à taux réduit sont également proposés aux entreprises de moins de 800salariés, soit plus de 98% des employeurs enregistrés par l’administration fiscale (Mera et al., 2020), dont l’activité est affectée par la crise sanitaire. Ces prêts doivent servir à payer les salaires, sont garantis par l’État et encadrés par la banque centrale. Leur montant maximal est calculé à partir de la valeur du salaire minimum et du nombre d’employés. Selon les données officielles, ces prêts concernent environ 22% des entreprises au cours de l’année2020. Pour les travailleurs indépendants (MonotributoA à K et travailleurs autonomes), un crédit à taux zéro est accessible avec un plafond équivalent à dix fois le montant du salaire minimum mensuel. Il est sollicité par près de 460000personnes, soit 23% des indépendants déclarés. Une période de différé et un étalement des paiements sont prévus pour faciliter le remboursement de ces deux types de crédit. Le montant total des crédits contractés par les entreprises et les travailleurs indépendants correspond à 2% duPIB.

Un dispositif inédit de soutien à l’emploi : la prise en charge d’une partie du salaire

Le second axe de cette politique de soutien aux entreprises consiste en la prise en charge d’une partie des salaires des salariés du secteur privé à compter du mois d’avril 2020. Il convient de rappeler qu’il n’existe pas véritablement d’assurance chômage en Argentine [17], les licenciements donnant lieu à une indemnisation par accord entre les parties ou à la suite d’un jugement dans les tribunaux du travail. En revanche, les fins de contrat n’ouvrent aucun droit, hormis ceux de l’assistance sociale. Dans ce contexte, le gouvernement fédéral débloque des fonds pour que l’administration fédérale de
Sécurité sociale (ANSES) prenne en charge une partie des salaires des salariés dont l’entreprise subit une réduction d’activité en raison de la crise sanitaire. Pour en bénéficier, les employeurs (entreprises ou indépendants) doivent relever d’un secteur dit « critique » ou démontrer une perte de revenus par rapport à l’année précédente. Si la demande formulée par les employeurs est validée par l’administration fiscale (AFIP), la Sécurité sociale verse directement sur le compte bancaire des salariés un revenu dit « salario complementario » dont le montant est calculé sur la base des salaires déclarés. Ce revenu ne peut être inférieur au montant du salaire minimum, ni supérieur à deux fois ce montant. Il est également plafonné à 50 % du salaire net déclaré le mois précédant l’entrée dans le dispositif. Ce revenu dit complémentaire couvre donc une partie des salaires, selon une logique de protection des bas salaires. Ces derniers sont quasi intégralement pris en charge par l’État, tandis que des salaires égaux à quatre fois le salaire minimum sont couverts à 50 %.

Dans l’esprit de la loi, les salariés continuent de travailler et l’employeur verse la somme restante pour atteindre le niveau de revenu précédant la pandémie. Si la baisse d’activité entraîne une « suspension du travail », alors le salario
complementario peut s’intégrer à la prestation monétaire négociée entre l’employeur et une organisation syndicale pour compenser la suspension du travail [18]. Dans les faits, quatre scénarios sont observables quant à l’usage du dispositif. Un premier scénario est fidèle à la loi, les salariés perçoivent leur salaire complet et maintiennent leur temps de travail. Un autre scénario légal est celui d’une suspension du travail et d’un accord négocié sur la compensation monétaire incluant l’aide de l’État. Un troisième scénario correspond à une suspension non officielle du travail avec le salario complementario comme unique source de revenu. Un dernier scénario voit l’employeur et les salariés s’accorder informellement sur une baisse du revenu et du temps de travail.

Quels qu’en soient les usages, cette mesure est d’une ampleur inédite dans l’histoire des politiques de l’emploi en Argentine. En avril 2020, l’État contribue aux salaires de 2,4 millions de salariés, ce qui correspond à 37 % des emplois déclarés du secteur privé. Ce chiffre baisse à mesure que les restrictions d’activité sont levées, mais il demeure élevé dans les mois qui suivent (2,1 millions de salariés soutenus en mai 2020 et 1,7 million en juin 2020). Au total, 11,8 millions de salarios complementarios sont transférés aux salariés du secteur privé entre avril et décembre 2020 selon les données officielles, pour un coût équivalent à 1 % du PIB. Plus de 300 000 entreprises ou travailleurs indépendants bénéficient d’au moins un soutien aux salaires, soit 57 % du total des employeurs.

À partir de novembre 2020, un autre dispositif dénommé « Récupération productive » est mis en œuvre dans le but de prolonger ce soutien de l’État central aux employeurs en difficulté et à leurs salariés. Le montant des revenus versés est inférieur au dispositif antérieur puisqu’il est plafonné au niveau du salaire minimum pour les secteurs dits critiques et à moins de la moitié du salaire minimum pour les autres secteurs. Entre janvier et juillet 2021 (dernières données disponibles), la part des bénéficiaires oscille entre 4 et 7 % des salariés déclarés du secteur privé.

Des conséquences multiples sur l’emploi et les secteurs d’activité

Malgré des mesures inédites de soutien aux employeurs et aux ménages, les conséquences de la crise sanitaire sur le tissu productif sont importantes et durables. Les salariés non déclarés et les petits indépendants sont directement exposés par les restrictions d’activité et le ralentissement de l’économie. Dans l’économie formelle, le volume d’emplois global a pu être préservé, mais l’on observe un glissement vers les statuts les plus précaires. Les secteurs d’activité sont diversement affectés par la crise sanitaire et les organisations syndicales peinent à agir au niveau intersectoriel. Le secteur de l’hôtellerie-restauration se trouve dans une situation critique qui conduit les organisations patronales et syndicales à agir de concert pour réclamer au gouvernement fédéral un assouplissement des mesures de restriction.

Une montée de la pauvreté laborieuse et de la précarité d’emploi

Les restrictions d’activité économique et de mobilité géographique ont des conséquences majeures pour les salariés non déclarés et les petits indépendants qui n’ont pas accès au télétravail et/ou réalisent leur travail en extérieur. Pour ces personnes, les épisodes de confinement se traduisent par de brusques pertes de revenu, faiblement compensées par le revenu familial d’urgence entre avril et août 2020. Cette vulnérabilité des travailleurs informels explique la forte montée de la pauvreté en 2020 et son maintien à un taux élevé en 2021. Concernant les travailleurs déclarés, leur nombre total en 2021 est légèrement supérieur à celui de 2019, mais l’on observe quelques différences au niveau des statuts (tableau 4). D’une part, seul l’emploi salarié public augmente au cours de l’année 2020, tandis que l’emploi salarié privé et le nombre de « travailleurs autonomes » (voir supra, encadré) connaissent les plus fortes baisses (-5 %). D’autre part, avec la reprise économique de 2021, la croissance de l’emploi salarié (+2,2 %) s’avère inférieure à celle du travail indépendant dans son ensemble (+5,5 %) et particulièrement des petits contributeurs du Monotributo social (+11 %). La crise a donc accentué la précarité du travail, malgré le rôle joué par l’État dans la création d’emplois salariés.

tableau4

Des effets contrastés selon les secteurs d’activité

Les conséquences de la crise varient toutefois selon les secteurs d’activité, notamment au niveau des temporalités de la reprise économique. Au cours des six premiers mois de l’année2020, la quasi-totalité des secteurs subissent une baisse d’activité. Celle-ci peut néanmoins varier de -2,4% pour le secteur financier à -72,9% pour celui de l’hôtellerie-
restauration (tableau5). À la fin de l’année2020 et au début de l’année2021, certains secteurs retrouvent déjà une certaine vigueur comme la finance, le commerce de gros et de détail, la construction ou encore l’industrie manufacturière. D’autres comme l’industrie minière, le transport et l’hôtellerie-restauration s’enfoncent dans une crise profonde.

La situation critique du secteur de l’hôtellerie-restauration

Le secteur de l’hôtellerie-restauration est particulièrement affecté par la crise économique engendrée par la pandémie de corona-virus. Ce secteur était déjà en difficulté au cours des années précédant la crise, en raison de la contraction de l’économie argentine et de la baisse générale des revenus qui ont limité la consommation et le tourisme interne. Entre2019 et2021, l’hôtellerie-restauration est le secteur le plus touché en termes de pertes d’emplois (tableau6), avec la suppression de 56000postes (-21  %). Cette forte baisse de l’emploi déclaré dans le secteur de l’hôtellerie-restauration a pourtant été limitée par la politique de soutien aux employeurs puisque 80% des entreprises du secteur ont bénéficié du salario complementario, sur une durée moyenne supérieure à six mois.

tableau5

tableau6

Outre une fragilité préexistante, l’impact de la crise sur ce secteur s’explique par des mesures spécifiques qui limitent la reprise de l’activité comme la restriction des horaires d’ouverture, l’obligation de recevoir du public à l’extérieur ou la limitation du nombre de clients selon la taille du commerce. Ce secteur est également très lié à l’activité touristique qui connaît une baisse mondiale avec la pandémie et qui est d’autant plus entravé en Argentine que le gouvernement fédéral fait un usage récurrent de la fermeture des frontières internationales et des frontières entre États fédérés pour limiter la propagation du virus. Ainsi, les frontières internationales terrestres et aériennes sont fermées de mars à novembre 2020, puis à nouveau entre mars et novembre 2021, privant les acteurs de l’hôtellerie et de la gastronomie des (rares) sources touristiques en provenance d’Europe et des États-Unis ou des pays limitrophes comme le Brésil et le Chili.

Le sentiment d’être injustement entravés dans leur activité productive conduit les organisations patronales et les syndicats de travailleurs à contester les mesures préventives décrétées par le gouvernement fédéral. Au mois d’avril 2021, lorsque la deuxième vague épidémique déferle sur l’Amérique latine et que l’État argentin prend des mesures pour restreindre (moins durement qu’en 2020) les activités et les déplacements, les organisations patronales et syndicales du secteur publient un communiqué commun [19] pour alerter le gouvernement sur la gravité de la situation des secteurs du tourisme et de l’hôtellerie-restauration. Elles relèvent tout d’abord la dimension « historique » de cette position commune pour réclamer « la possibilité d’exercer leur droit à travailler ». Elles rappellent ensuite avoir « travaillé d’arrache-pied » dès le début de la pandémie pour coopérer avec les différentes autorités publiques afin d’élaborer des protocoles visant à prévenir la propagation du virus. Elles affirment également que « rien ne prouve que l’hôtellerie et la restauration soient la principale source de propagation de la maladie ou qu’elles favorisent la vague de contaminations ». Enfin, elles se mettent à disposition des autorités gouvernementales pour trouver une solution qui ne soit pas préjudiciable aux entreprises et aux emplois, craignant que de nouvelles restrictions ne soient le « coup de grâce » qui achève définitivement le secteur. Malgré cette union historique des organisations patronales et syndicales, le gouvernement fédéral décrète de nouvelles restrictions spécifiques au secteur de l’hôtellerie-
restauration, conduisant une des fédérations patronales à déposer une requête auprès de la justice pour faire annuler le décret présidentiel, sans succès.

Des organisations syndicales peu consultées, peu mobilisées

La situation du secteur de l’hôtellerie-restauration est symptomatique du rôle mineur joué par les organisations syndicales (et patronales) dans la crise sanitaire. Rarement consultés par le gouvernement fédéral lors de la conception des politiques de soutien, les syndicats se sont essentiellement mobilisés pour maintenir l’activité et conserver les emplois, en veillant néanmoins aux conditions de sécurité des travailleurs. Depuis près de dix ans, l’économie argentine stagne et ne crée plus d’emplois salariés déclarés. Pour défendre les emplois existants, les syndicats de branche ont ainsi fait du lobbying auprès du gouvernement fédéral pour que leur secteur soit intégré dans les activités dites essentielles et échappe aux principales restrictions liées à la situation sanitaire. Au fil des décrets présidentiels, la liste des activités essentielles s’est donc allongée, sans pour autant se traduire par une réactivation de la production. Comme nous l’avons vu précédemment, la réouverture partielle des hôtels, des restaurants ou même des commerces de détail entre chaque vague épidémique n’a pas permis de relancer l’activité dans ces secteurs.

Pour lutter contre l’appauvrissement des travailleurs, les syndicats ont également mené des négociations avec les organisations patronales et l’État pour obtenir une revalorisation des salaires à hauteur de l’inflation. Celle-ci est estimée à 36 % pour l’année 2020 et rares sont les syndicats ayant obtenu une augmentation de cette hauteur. Là encore, les disparités sectorielles génèrent des effets contrastés sur les revenus et contribuent à la fragmentation du marché du travail. Par exemple, les syndicats de l’industrie textile et de la métallurgie signent un accord à hauteur de 40 % quand les syndicats des travailleurs domestiques et ceux de la fonction publique d’État n’obtiennent, respectivement, que 28 et 25 % d’augmentation [20]. Quant au salaire minimum, dont on a vu la centralité dans les programmes de transfert monétaire, sa revalorisation s’est fixée à 28 %, bien en deçà de l’inflation.

Perspectives

Malgré des mesures inédites prises pour soutenir les ménages en situation de vulnérabilité et les organisations productives fragilisées par les restrictions d’activité, la situation argentine reste très préoccupante. Le taux de pauvreté se maintient en2021 au-dessus de 40% pour la population générale et de 50% en ce qui concerne les enfants. Les transferts monétaires sans conditionnalité en direction des ménages en situation de précarité, ainsi que la mise en place d’un soutien au maintien de l’emploi ont toutefois limité la montée de la pauvreté et de l’indigence. On estime en effet que les politiques mises en œuvre ont permis à près de 1,2million de personnes d’éviter de tomber sous le seuil de pauvreté en2020 (Díaz Langou et al., 2020).

Le coût global des aides délivrées par le gouvernement fédéral est estimé à 3 % du PIB, auquel il faut ajouter le montant global des crédits garantis par l’État et effectivement mobilisés par les employeurs qui avoisine les 2 % du PIB. L’État central et les gouvernements provinciaux ont également engagé des fonds conséquents pour accroître les capacités sanitaires et soutenir les différents acteurs du secteur de la santé. L’ensemble de ces politiques exerce une tension d’autant plus forte sur l’État argentin qu’il est engagé dans une renégociation de la dette colossale contractée en 2018 auprès du Fonds monétaire international (FMI) et que les relations avec l’institution internationale tendent à se durcir [21]. Pour l’année 2021, le ministre de l’Économie, Martín Guzman, a construit un budget visant à réduire le déficit fiscal et ne contenant pas de nouvelles mesures liées à la crise sanitaire. Néanmoins, l’apparition d’une deuxième vague et les critiques émanant de l’aile gauche du gouvernement modifient les plans du Président Alberto Fernandez qui dégage de nouveaux financements publics pour soutenir, de manière plus limitée, les entreprises en difficulté durant l’année 2021.

Les élections de mi-mandat du 14novembre 2021 donnent des signaux sur le devenir de la vie politique, économique et sociale en Argentine. Le renouvellement de la moitié des députés et du tiers des sénateurs au Congrès national a fait l’objet d’une relativement faible participation de 72% dans un pays où le vote est obligatoire. Les résultats s’apparentent à une sanction à l’égard du gouvernement fédéral et une relance de l’opposition de centre-droit qui a gouverné le pays et de nombreuses provinces entre2015 et2019. Outre la critique diffuse à l’égard des mesures de restriction prises par le gouvernement fédéral pendant la crise sanitaire (particulièrement la fermeture des écoles de mars2020 à mars2021), le financement des mesures de soutien s’effectue à travers la création monétaire qui alimente, en retour, une inflation non maîtrisée qui rogne le pouvoir d’achat de pans entiers de la population.

Un système bipartisan se consolide donc en Argentine entre une coalition de gauche (péronisme-kirchnérisme) et une coalition de droite (radicalisme-
libéralisme) qui canalise la majorité des votes et organise la compétition politique à l’échelle nationale (Vommaro, Gené, 2021). La campagne électorale n’a toutefois pas suscité de grands débats sur les questions économiques et sociales, ni sur les mesures inédites mises en œuvre pendant la crise sanitaire. Des scandales liés à des passe-droits pour la vaccination ou au non-respect des mesures de confinement par des autorités gouvernementales, dont le président de la République, ont polarisé les discussions, sans permettre de réflexions de fond. La percée à Buenos Aires du candidat libertarien Javier Milei [22], usant de son influence sur les réseaux sociaux et réalisant des « performances » sur scène, est sans doute conjoncturelle. Elle est cependant inquiétante car elle s’inscrit dans la liste des personnalités politiques d’extrême droite qui, à l’instar de Donald Trump ou de Jair Bolsonaro, décrédibilisent le débat démocratique et ouvrent la possibilité du fascisme.

Achevé de rédiger le 30 novembre 2021.

Arnaud TRENTA et Virginia MELLADO*

Sources :

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Benza G., Kessler G. (2020), La ¿nueva? Estructura social de América Latina: Cambios y persistencias después de la ola de gobiernos progresistas, Buenos Aires, Siglo XXI.

CELS-IDAES (2020), Deuda y alquiler. La situación de los hogares inquilinos en AMBA, Encuesta CELS-IDAES/UNSAM, diciembre, https://bit.ly/32okNHj.

Díaz Langou G., Kessler G., della Paelora C., Karczmarczyk M. (2020), « Impacto social del COVID-19 en Argentina. Balance del primer semestre de 2020 », Documento de trabajo, n° 197, CIPPEC, septiembre, https://bit.ly/31miuBu.

Kessler G. (2014), Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013, Fondo de cultura economica, Buenos Aires.

Kessler G. (2016), La sociedad argentina hoy: Radiografía de una nueva estructura, Buenos Aires, Siglo XXI.

Maurizio R. (2019), « Rotación ocupacional e informalidad laboral: El caso de los trabajadores independientes en América Latina », Informes Técnicos, n° 10, OIT Cono Sur, https://bit.ly/3CS4izU.

Mellado V., Trenta A. (2020), « Argentine : une mobilisation forte, précoce… mais insuffisante de l’État fédéral », n° spécial, « Les mobilisations sanitaires des États et de l’Union européenne face à la première vague de Covid-19 », Chronique internationale de l’IRES, n° 171, septembre, p. 54‑72, https://bit.ly/3nffA9L.

Mera M., Karczmarczyk M., Petrone L. (2020), « El mercado laboral en Argentina: Estructura, impacto del COVID-19 y lecciones para el futuro », Documento de trabajo, n° 198, CIPPEC, diciembre, https://bit.ly/3xmOwvY.

OECD (2021), « Argentina », OECD Economic Outlook, n° 109, p. 9‑11, https://bit.ly/3FDC4dY.

Poblete L. (2014), « Vers la protection du travail informel. Le régime du “monotribut” en Argentine (1998-2013) », Revue française des affaires sociales, vol. 1, n° 3, p. 120‑136, https://doi.org/10.3917/rfas.143.0120.

Quijoux M. (2011), Néolibéralisme et autogestion : l’expérience argentine, Paris, Éditions de l’IHEAL, https://doi.org/10.4000/books.iheal.1608.

Svampa M., Viale E. (2014), Maldesarrollo: la Argentina del extractivismo y el despojo, Buenos Aires, Katz.

Vommaro G., Gené M. (2021), « Lecciones de las elecciones », Revista Anfibia, https://www.revistaanfibia.com/lecciones-de-las-elecciones-legislativas/.

*Chercheur à l’Ires ; chercheure à l’Ires et au CONICET (UN Quilmes).

 

[1]. Cet article se base sur la recherche PISAC-Covid 19 « Le soutien public aux ménages et aux entreprises en situation d’urgence » dirigée par Mariana Heredia (CONICET-IDAES) et à laquelle les auteurs participent.

[2]. « El Ministerio de Salud presentó estudio sobre exceso de mortalidad en 2020 por COVID-19 », Ministerio de Salud, 2 de julio de 2021, https://bit.ly/3HN0W51.

[3]. https://bit.ly/3DOciDv.

[4]. Chiffres au 1er octobre 2021.

[5]. La pauvreté est estimée à partir d’un panier de biens et de services jugés indispensables. Les membres d’un ménage sont considérés comme pauvres si leurs revenus sont inférieurs à la valeur de ce panier.

[6]. Source : INDEC, Encuesta permanente de hogares.

[7]. Dans le cadre du fédéralisme argentin, on considère généralement que les États provinciaux sont économiquement dépendants de l’État central, mais qu’ils sont politiquement autonomes en raison des règles électorales et du poids des dirigeants provinciaux lors des votes au Congrès.

[8]. « Argentina alcanzará el 50 por ciento de su población con esquema completo de vacuna COVID-19 a principio de octubre », Ministerio de Salud, 27 de septiembre de 2021, https://bit.ly/3p0ch9h.

[9].    https://bit.ly/3nMJZQd.

[10].   https://bit.ly/3DJv6nf.

[11].   G. Tuñez, « Alquileres: más de un 35% de los inquilinos está en deuda », elDiarioAR, 15 de marzo de 2021, https://bit.ly/2ZkjxUx.

[12].   F. Poore, « Qué se sabe sobre los desalojos en el marco de la pandemia », chequeado, 31 de mayo de 2021, https://bit.ly/3HS8qn4.

[13].   Le recensement national a lieu tous les dix ans. En 2010, on comptabilise 12,17 millions de ménages en Argentine. Pour 2020, l’institut national de la statistique (INDEC) prévoit de mener l’enquête auprès de 15 millions de ménages.

[14].   Selon les rapports mensuels du ministère du Travail (informes EIL), les licenciements avec ou sans cause réelle et sérieuse sont extrêmement réduits sur toute la période.

[15].   Au 17 novembre 2021, les données disponibles pour ces deux mesures ne concernent que les mois d’avril à août 2020.

[16].   F. Jueguen, « El costo de la pandemia se desplaza cada vez más hacia el sector privado », La Nacion, 15 de marzo de 2021, https://bit.ly/3FGtOtO.

[17].   Il existe une contribution patronale au Fonds national d’emploi, mais le dispositif ne s’active qu’en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse ou pour cas de force majeure, ainsi qu’en cas de faillite de l’entreprise. Les travailleurs doivent avoir été déclarés et compter entre 6 et 36 mois de cotisations pour obtenir entre 2 et 12 mois d’une allocation chômage dégressive, dont le montant maximal est relativement faible (généralement un tiers du salaire minimum). Fin 2019, on estime que ce dispositif ne touche que 127 000 personnes sur les 2 millions de chômeurs que compte le pays (Díaz Langou et al., 2020).

[18].   D’après les données du ministère du Travail, 20 % des entreprises appliquent une suspension du travail au plus fort de la crise sanitaire, puis ce taux baisse pour se stabiliser autour de 10 % tout au long de l’année 2021.

[19].   « Gastronómicos y hoteleros reclaman continuar ejerciendo su “derecho al trabajo” », Mundo Gremial, 16 de abril de 2021, https://bit.ly/3HQpMRh.

[20].   E. Peger, « Paritarias 2020: quiénes ganaron y quiénes perdieron en el año de la pandemia », Economía y política, 21 de diciembre de 2020, https://bit.ly/3l28rLK.

[21].   M. Stott, L. Elliott, « Argentina and the IMF: the looming clash over its $57bn bailout », Financial Times, November 10, 2021, https://on.ft.com/30YcwJN.

[22].   Avec 17% des voix dans la capitale, Javier Milei entre à la chambre des députés du Congrès national.