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N°176. Numéro spécial : Des mesures inédites face à la crise liée au Covid-19 : le grand retour de l’État (jan 2022)
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Quoi qu’il en coûte. Des mesures incomparables pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie ?

Antoine MATH

Face aux conséquences sur l’économie de la pandémie de Covid-19, les États ont dû mettre en place des mesures budgétaires pour protéger les entreprises, les emplois et les ménages. Malgré la faiblesse des données, l’article, qui porte principalement sur l’Allemagne, l’Espagne, les États-Unis, la France, l’Italie et le Royaume-Uni, propose un panorama comparatif de ces mesures.
Les dépenses publiques ont été inédites par leur variété et leur ampleur dans tous les pays, ce qui a globalement permis de compenser les pertes d’activité pour les entreprises et les ménages. Si les efforts budgétaires ont été bien plus importants aux États-Unis, des différences notables apparaissent également entre les grands pays européens. La France se distingue pour s’être privée, comparativement aux autres pays, de mesures significatives complémentaires en direction des ménages, ce qui a probablement abouti à laisser de côté certaines catégories de la population fragilisées par la crise.

Mots-clés : comparaison internationale, politiques économiques, politiques budgétaires, crise, Covid-19, France, Royaume-Uni, États-Unis, Italie, Espagne, Allemagne.

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Cet  article propose un panorama comparatif des mesures prises pour contrer les conséquences sur l’économie de la pandémie de Covid-19, en particulier pour faire face à la réduction d’activité, éviter les pertes d’emploi ou de revenus et garantir la situation financière des entreprises et des ménages.

La crise a été sans précédent par son ampleur mais surtout par sa rapidité, ses modalités de diffusion, son caractère multidimensionnel, le choc étant à la fois sanitaire, économique, social et politique, bouleversant la vie de toute la population. Le choc économique a été d’une grande brutalité, portant simultanément sur l’offre et la demande.

Il s’est agi d’un choc d’offre puisque la maladie a obligé les personnes contaminées à s’arrêter de travailler ou à réduire leur travail pour éviter la diffusion du virus, mais surtout en raison des restrictions mises en place par les pouvoirs publics sur les comportements des agents privés : confinement, interruption de la production avec arrêt de secteurs entiers, limitation des déplacements et fermeture des frontières entraînant une baisse des échanges, des perturbations des chaînes d’approvisionnement et, dans certains secteurs, des pénuries de main-d’œuvre étrangère (saisonniers agricoles, transporteurs routiers).

Il s’est aussi agi d’un choc de demande, avec une forte réduction de la consommation du fait des mesures contraignantes ou volontaires de restrictions (distanciation, confinement, fermeture des commerces), de l’augmentation de l’épargne de précaution des ménages, cette baisse de la consommation et les incertitudes sur l’avenir entraînant en retour une baisse des dépenses d’investissement des entreprises.

La crise économique est peu commune également du fait de son origine, une épidémie : même si elle n’en a pas été la conséquence directe, c’est plutôt une logique inverse qui s’est mise en œuvre, avec un effondrement des économies consécutif aux mesures de restrictions engagées pour prévenir l’extension de la dégradation sanitaire.

L’ampleur et les déclinaisons de la crise selon les pays ont pu dépendre de nombreux facteurs [1]. Une recherche comparative des déterminants de l’évolution du PIB en 2020 portant sur un panel de 52 pays et 85 variables « candidates » semble montrer que l’intensité de l’épidémie (mesurée par le nombre de personnes atteintes par le virus ou décédées des suites de la maladie) n’explique qu’une faible part du choc sur le PIB des grandes économies en 2020 (Châtelais, 2021). Ces résultats sont largement concordants avec ceux d’autres travaux [2].

La moitié du choc s’expliquerait par les mesures de restrictions de l’activité. Des pays comme l’Espagne, le Royaume-Uni, la France ou l’Italie ont ainsi subi un choc supérieur à ceux ayant moins contraint l’activité comme les pays du nord de l’Europe. De même, plus de 40 % de la divergence du choc sur le PIB entre les États-Unis et certains pays européens comme la France, l’Italie et l’Espagne s’expliquerait par les mesures de restrictions mises en œuvre (confinement puis déconfinement notamment).

La spécialisation sectorielle est le second facteur discriminant. Les pays dépendant davantage du tourisme, comme la France, l’Espagne ou l’Italie [3], ou de la consommation privée sont davantage touchés par les limitations de déplacement, les fermetures des frontières, des commerces et des lieux de loisirs.

D’autres facteurs ont aussi joué un rôle et expliquent les autres différences entre pays : des facteurs démographiques, les pays dont la part de la population âgée est plus importante ayant été plus enclins à prendre des mesures strictes de protection ; les capacités d’accueil des hôpitaux (nombre de lits par habitant) ; la santé économique avant la pandémie, les pays en situation financière moins favorable ayant pu avoir de moindres marges de manœuvre budgétaires pour réagir ; le degré d’avancement technologique, les pays les plus avancés ou ayant une part plus importante des emplois télé-
travaillables ayant pu s’adapter plus facilement aux restrictions ; la qualité de la gouvernance [4] et de ses corollaires dont la confiance des ménages et des entreprises [5]. Enfin, la plus grande faiblesse des impulsions budgétaires n’expliquerait qu’environ un cinquième de la divergence du choc de PIB entre les États-Unis et l’Europe en 2020, le reste relevant de facteurs non budgétaires (Chatelais, 2021).

Le précédent numéro spécial de la Chronique internationale de l’IRES (2020) et une abondante littérature abordent les similarités et différences entre pays dans la gestion sanitaire proprement dite de la pandémie, en particulier les mesures en direction du système de santé et les restrictions opérées sur les agents privés (déplacements, obligations, fermetures…). Au-delà de ces mesures, les États sont intervenus pour faire face aux effets négatifs de la pandémie sur l’économie. Si les pays n’ont pas tous été logés à la même enseigne face à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques et sociales, ils n’ont pas tous réagi non plus de façon identique. Cette crise inédite s’est accompagnée d’actions des pouvoirs publics également largement inédites, si ce n’est dans leurs modalités, au moins par leur diversité et leur ampleur. Elles ont notamment été sans commune mesure avec celles prises pour éviter l’effondrement en 2008-2009, pourtant déjà qualifiées d’exceptionnelles. Ainsi, l’impulsion budgétaire a été beaucoup plus forte en 2020 qu’en 2009, 4,0 % du PIB en moyenne dans l’Union européenne (UE) [6] contre 1,5 % en 2009 ; elle a aussi été générale à tous les pays et s’est montrée beaucoup plus homogène en comparaison de 2009, année marquée par des réactions très différenciées (Haroutunian et al., 2021).

Malgré une profusion d’informations, la comparaison entre les pays des mesures prises, ou même d’une partie d’entre elles, est un exercice difficile. Seule la différence marquante de l’ampleur des efforts budgétaires entre les États-Unis et l’Europe peut être mise en avant. Mais même cette différence est en partie à relativiser, la plus grande ampleur des mesures décidées outre-Atlantique pouvant s’y expliquer par la plus grande faiblesse des amortisseurs sociaux.

Les mesures n’ont pas été identiques, l’effort budgétaire a été, semble-t-il, différent entre les pays européens, mais en quoi et avec quelle ampleur ? Compte tenu de l’absence de données fiables et comparables sur les actions mobilisées par les différents pays (encadré), aucune conclusion claire ne semble se dégager, ce qui permet à tout gouvernement d’afficher qu’il a agi au mieux. Après avoir exploré les données disponibles et confronté plusieurs travaux comparatifs présentant des évaluations, nous sommes repartis directement des moins fragiles même s’il n’est pas toujours possible de savoir comment les données sont construites précisément. Pour l’année 2020, les estimations à partir des montants annoncés sont écartées et leur sont préférées celles effectuées à partir des dépenses effectivement réalisées, ce qui n’est toutefois pas possible pour les années ultérieures. La comparaison est centrée sur les mesures ayant un impact budgétaire. L’examen ne porte pas sur les mesures sans incidence budgétaire à court terme dont certaines ont joué un rôle majeur dans le soutien aux acteurs économiques : les politiques monétaires non conventionnelles des banques centrales dont l’ampleur exceptionnelle a permis de garantir la liquidité des banques et des États (Blot, 2021) ; les mesures massives de liquidité décidées par les États dès le début de la crise pour les entreprises, comme les prêts garantis et les reports de prélèvements obligatoires [7].

Dans cet article, la première partie dresse un panorama comparatif des mesures ayant un impact budgétaire, en faisant systématiquement référence au cas français. Une deuxième partie analyse les efforts budgétaires de plusieurs grands pays et distingue la répartition de l’effort consenti entre les entreprises, les ménages, les mesures pour l’emploi (chômage partiel) et les autres dépenses publiques. Une troisième partie vise à apprécier la réussite mais aussi les limites de ces mesures pour l’économie, les entreprises et les ménages.

encadre

Un panorama des diverses mesures ayant un impact budgétaire

La ventilation des dépenses publiques supplémentaires liées à la crise varie selon les travaux. Nous proposons le découpage suivant, inspiré de plusieurs publications :

- dépenses de fonctionnement (dépenses de consommation) des administrations, notamment en matière de santé ;

- investissements publics (dépenses d’investissement) ;

- soutien direct aux entreprises (aides, subventions, interventions en capital) ;

- soutien aux entreprises sous la forme de baisses ou exonérations d’impôts et contributions sociales ;

- mesures d’activité partielle et autres mesures pour l’emploi et la formation (élargissement des congés maladie, interdiction des licenciements, « plans jeunes »…) [8] ;

- soutien direct aux ménages.

Selon une analyse de la Banque centrale européenne (BCE) réalisée à partir des plans budgétaires présentés à la Commission européenne à l’automne 2020, les plus gros efforts budgétaires dans l’UE jusqu’à l’automne 2020 sont d’abord les soutiens directs aux entreprises et aux revenus des travailleurs indépendants, puis les dispositifs de type chômage partiel, les suppléments de dépenses de fonctionnement des administrations (pour le système de santé surtout) et enfin les baisses de prélèvements obligatoires. Loin derrière se trouve le soutien direct aux ménages et enfin quasiment rien ne concerne l’investissement public (Haroutunian et al., 2021).

Dépenses supplémentaires de fonctionnement des administrations : les dépenses de santé

Des dépenses supplémentaires de fonctionnement (consommation finale des administrations) ont été nécessaires, notamment pour faire face à la crise sanitaire proprement dite. Il s’agit surtout de mesures portant sur l’organisation du système de soins et générant des dépenses de santé supplémentaires [9].

En France, les dépenses supplémentaires concernent les mesures d’urgence, l’achat ou les prises en charge supplémentaires par l’assurance maladie (masques et autres équipements de protection, équipements médicaux, tests, matériels de vaccination, vaccins, téléconsultations), les charges supplémentaires de personnel (majoration des heures supplémentaires, primes exceptionnelles, embauches, mesures du « Ségur de la santé », compensations des pertes de recettes des établissements et professionnels de santé, etc.). La Cour des comptes (2021) estime ces dépenses directes liées à la crise à 22 milliards d’euros pour l’assurance maladie.

Les dépenses relevant du seul périmètre de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) augmentent ainsi de l’ordre de 19 milliards d’euros entre 2019 et 2020 (près d’1 point de PIB) et elles s’accroissent au total de 35 milliards entre 2019 et 2021 (moins de 2 points de PIB) dont 12 milliards en 2020 et 14 milliards en 2021 liés à la crise ; on peut y ajouter les dépenses du « Ségur de la santé », essentiellement des mesures salariales, qui s’élèvent à 1 milliard en 2020 et à 9 milliards en 2021 ; les autres dépenses d’assurance maladie augmentent de 5 milliards en 2020 et de 5 autres milliards en 2021, soit une évolution modérée de 2,5 % par an en euros courants, qui correspondrait à une évolution très limitée des dépenses d’assurance maladie [10].

Les dépenses pour les investissements publics

En 2020, il n’y a quasiment pas eu de dépenses d’investissements publics en réaction à la crise. On en retrouve beaucoup en revanche dans les plans annoncés depuis l’automne 2020 pour les années suivantes. Ces plans mettent l’accent sur l’investissement, en particulier dans les infrastructures, l’environnement et le numérique. Il en va ainsi du plan Next Generation EU (NGEU programme) [11] dont la moitié est constituée de prêts garantis et dont la part réservée aux investissements sera de 2,8 points de PIB sur quatre ans (Bisciari et al., 2021) ou encore des projets étasuniens qui prévoient jusqu’à 8 points de PIB sur huit ans pour les infrastructures (OFCE, 2021b).

Soutiens directs aux entreprises : transferts, recapitalisation

La plupart des pays ont mis en place des aides ou subventions directes pour soutenir les entreprises. Ces aides sont destinées principalement à couvrir les revenus des travailleurs indépendants et plus généralement les coûts fixes des entreprises afin d’éviter des problèmes de liquidité (en complément des prêts garantis et des mesures de protection de l’emploi par prise en charge des coûts du travail). Ces transferts aux entreprises représentent le premier poste de l’effort budgétaire dans la zone euro en 2020, avec environ un tiers du total du coût lié à la pandémie (Haroutunian et al., 2021). Ils visent d’abord les travailleurs indépendants mais aussi des TPE et PME, avec des assouplissements des règles en matière d’aide aux entreprises pouvant aller jusqu’à des prises de participation ou injections de capital dans de grandes entreprises.

Les autres pays ont mis en place des mesures de versements rapides d’aides similaires au fonds de solidarité existant en France [12]. Selon une étude du Trésor (Cour des comptes, 2021a), avec 0,25 % du PIB consacré à l’aide aux entreprises à la fin juillet 2020 (0,5 % pour l’année 2020), la France se situe alors en dessous des principaux pays européens alors qu’à la fin mars 2021, elle passe au-dessus de ces pays, avec 0,86 % du PIB, indiquant une accélération marquée des décaissements en France en 2021 [13].

Les aides à l’ensemble des subventions hors grandes entreprises s’élèvent selon le rapport Coeuré (France Stratégie, 2021a) de 0,4 % du PIB en Espagne à 2,4 % aux États-Unis fin juin 2021 (tableau 1).

tableau1

Le soutien direct concerne aussi les grandes entreprises, à travers la mobilisation des outils d’intervention en capital (prises de participation, injections, recapitalisations) autorisée par un assouplissement des règles européennes en matière d’aides d’État [14]. Au début de la crise, plusieurs gouvernements annoncent avoir provisionné des sommes à cette fin, 3% duPIB en Allemagne, 0,9% duPIB en France. En juin2021, les mesures annoncées vont de 0,1% duPIB au Royaume-Uni à 3% en Allemagne (graphique2). En2020, sur les 20milliards deuros annoncés, l’État français a consacré effectivement 8,3milliards aux participations financières, dont 8,08 concernant quatre opérations dans des entreprises ou secteurs stratégiques [15].

graphique2

Soutien aux entreprises sous la forme de baisses ou d’exonérations d’impôts et de contributions sociales

Ces aides ne doivent pas être confondues avec les reports de prélèvements, même si elles peuvent se combiner, ou si les reports peuvent parfois se transformer pour partie en exonérations. Ainsi, en France, devant l’ampleur de certains reports de paiement des prélèvements sociaux (voir supra), un dispositif de baisse des cotisations dues est introduit fin 2020 pour les travailleurs indépendants de certains secteurs et les artistes-auteurs ayant subi une chute de leur chiffre d’affaires. En France, les divers dispositifs de baisse des charges fiscales et sociales des entreprises représentent de 8 à 9 milliards d’euros en 2020 [16].

Selon une analyse de la BCE à partir des plans budgétaires présentés à la Commission européenne à l’automne 2020, les baisses de prélèvement, incluant toutefois aussi les baisses temporaires de TVA [17], représentent environ 10 % de l’effort budgétaire lié à la pandémie (Haroutunian et al., 2021). Ces baisses sont conçues le plus souvent pour être temporaires. La France fait figure d’exception en Europe pour avoir trouvé l’opportunité, avec la crise du Covid-19, de baisser fortement et de façon définitive les impôts de production, soit une baisse de 10 milliards d’euros dès 2021. Cette mesure, curieusement oubliée dans le rapport Coeuré (France Stratégie, 2021a), figure en revanche en bonne place dans le plan « France relance » de 100 milliards annoncé en juillet 2020 et présenté par le Premier ministre le 3 septembre 2020. D’un montant de 20 milliards au total jusqu’à 2022, elle est même la principale mesure de l’objectif dit de compétitivité (34 milliards) [18]. Elle explique largement pourquoi, au 1er semestre 2021, la pression fiscale globale des entreprises n’a jamais été aussi faible depuis 1949 [19] et que le taux de marge des entreprises dépasse désormais 35 %, soit son plus haut niveau historique.

Dispositifs de prise en charge des salaires en cas de réduction ou d’interruption d’activité et autres mesures de soutien à l’emploi

Les mesures de soutien à la formation, l’emploi et la réduction d’activité ont représenté plus du quart du total des mesures prises en 2020 dans la zone euro (Haroutunian et al., 2021 ; Fatton, Ponton, 2021). Elles ont été essentielles pour préserver le maintien en vie de nombreuses entreprises ainsi que la relation d’emploi et le revenu des travailleurs. Elles ont pu être complétées par d’autres mesures de protection du contrat de travail : élargissement des congés maladie aux parents, interdiction des licenciements.

Le plus gros des dépenses concerne la prise en charge des salaires en cas de réduction ou d’interruption d’activité, qui consiste à rembourser à l’employeur tout ou partie du salaire versé à son salarié. La logique est de maintenir le lien entre l’employeur et le salarié malgré la baisse de l’activité. À l’occasion de la crise, tous les pays de l’UE 28 améliorent ou introduisent ce type de mesure (Baptista et al., 2021 ; Rehfeldt, Vincent, Nizzoli, Meilland, Freyssinet, dans ce numéro), à la différence des États-Unis qui font davantage le choix d’un soutien direct aux entreprises et aux ménages (Sauviat, dans ce numéro). On peut distinguer deux, voire trois types de mesures, même si la distinction ne va pas toujours de soi (Drahokoupil, Müller, 2021) : le subventionnement des salaires (wage subsidy), qui revient à financer des heures travaillées ; des dispositifs dits d’activité ou de chômage partiel (short time work), qui consistent à financer une réduction d’activité, donc des heures non travaillées, et qui peuvent aller jusqu’à des prises en charge de l’interruption totale mais temporaire de l’activité (furlough ou temporary lay offs). Les mécanismes et les terminologies sont diverses selon les pays. Décrire et comparer les dispositifs mis en œuvre ou améliorés durant la crise, ainsi que leurs évolutions incessantes, n’est pas possible ici, d’autant que la frontière avec l’assurance chômage n’est pas aisée, notamment avec les dispositifs de prise en charge d’une interruption totale et temporaire de l’activité [20].

Leur durée est parfois allongée (Allemagne, Danemark, France, Italie par exemple), leurs conditions d’éligibilité assouplies (Espagne, France, Suède) et ces dispositifs de prise en charge des salaires en cas de réduction ou d’interruption d’activité sont étendus à d’autres catégories précédemment exclues (salariés en emploi instable, à temps partiel, travailleurs du spectacle et de la culture, travailleurs indépendants), parfois en articulation avec des dispositifs d’assurance ou d’assistance chômage dont les règles peuvent être assouplies temporairement [21]. Le recours est bien plus massif que durant la grande récession de 2008-2009. Au moment du pic, en avril ou mai 2020, 30 % environ des salariés du secteur privé sont concernés en France et au Royaume-Uni, autour de 20 % en Italie et en Espagne et 15 % en Allemagne (Drahokoupil, Müller, 2021). En France, le coût des dépenses supplémentaires d’activité partielle est estimé à 22 milliards d’euros en 2020, les deux tiers étant pris en charge par l’État et un tiers par l’Unédic. Le secteur hébergement-restauration est celui qui a eu le recours le plus intense au chômage partiel, et de manière nettement plus marquée depuis le début de la deuxième vague. Alors qu’il représente un peu plus de 5 % de l’emploi salarié privé, il représente 24 % des heures en activité partielle depuis mars 2020 et 43 % pour le seul mois de février 2021 (France Stratégie, 2021a) [22].

Il semble que ces mesures sont massivement utilisées en Autriche, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et dans une moindre mesure au Danemark, en Espagne, en Italie et en France (Fatton, Ponton, 2021) [23]. Selon une analyse de l’OFCE (2021a), les montants des dépenses en faveur de l’emploi (chômage partiel et mesures analogues) s’élèvent en 2020 à 3,3 % du PIB au Royaume-Uni (allocations d’interruption d’activité totale et temporaire, voir Freyssinet, dans ce numéro). Elles sont beaucoup plus faibles dans les autres grands pays européens (tableau 2).

tableau2

Le graphique 3 qui présente les résultats pour l’année 2020 de l’enquête sur ces dispositifs menée par l’Institut syndical européen aboutit à la même hiérarchie pour ces pays.

graphique3

Aides directes supplémentaires aux ménages

Globalement, les pays développés ont moins utilisé les transferts directs (ou les réductions d’impôt) à destination des ménages, privilégiant le chômage partiel. Font exception les États-Unis, qui ont privilégié ce moyen, en partie parce que les transferts ou amortisseurs sociaux existants y sont moins importants qu’en Europe. À côté de l’allocation chômage exceptionnelle financée par le gouvernement fédéral d’un montant forfaitaire conséquent (600 dollars par semaine initialement, soit 519 euros, ramené à 300 dollars, soit 259 euros, fin 2020) et pouvant donc conduire à des taux de remplacement du salaire très élevés, des chèques directs ont été distribués aux ménages à trois reprises, d’un montant total de 3 200 dollars (2 768 euros) par adulte et de 2 500 dollars (2 162 euros) par enfant entre mars 2020 et mars 2021 (Sauviat, dans ce numéro).

Une analyse de laBCE (Haroutunian etal., 2021) réalisée à partir des plans budgétaires présentés à la Commission européenne à lautomne2020 confirme la faible place accordée aux aides directes supplémentaires aux ménages, relativement à l’effort budgétaire consacré à la pandémie(5%).

Il n’est pas aisé d’obtenir une mesure précise des efforts consacrés par les pays et de les comparer entre eux. Les dispositifs pris en compte varient selon les rapports, incluant parfois des mesures qui ont peu à voir avec les conséquences de la pandémie ou qui étaient prévues bien avant la crise. Plus contestable encore : les autorités françaises indiquent, comme principale aide directe aux ménages en 2020 (la moitié des 2 milliards d’euros prévus), la non-application de la réforme de l’assurance chômage dans le plan budgétaire présenté à la Commission européenne à l’automne 2020 [24]. Sur l’augmentation mécanique avec la crise de 5 milliards des dépenses d’assurance chômage [25], elles considèrent que plus d’1 milliard provient du report de la réforme et constituerait en conséquence une aide nouvelle en 2020, « aide » qui perdure jusqu’en octobre 2021 en raison des reports successifs de cette réforme [26]. Dans une évaluation ne prenant pas en compte exactement les mêmes mesures, la Cour des comptes (2021a) comptabilise elle aussi comme une aide aux ménages à hauteur d’1 milliard d’euros le report à 2021 de la réforme des aides personnelles au logement (APL) [27].

Pour toutes ces raisons, mais aussi du fait de la multiplicité des micro-mesures très ciblées [28], il est difficile de répertorier et de comparer les aides mises en œuvre pour les ménages. En outre, à l’image du rapport Coeuré (France Stratégie, 2021a), les institutions préfèrent examiner les mesures en direction des entreprises, chômage partiel inclus, mais pas les aides aux ménages, vis-à-vis desquels la sollicitude est manifestement moindre.

Baptista et alii (2021) examinent, dans un cadre comparatif portant sur 35 pays européens, de multiples dispositifs possibles de soutien aux revenus des ménages mais leur approche est plutôt qualitative [29]. Ils décrivent les améliorations apportées à l’occasion de cette crise, et donc généralement de façon temporaire, aux dispositifs suivants : les systèmes d’assurance chômage, les dispositifs d’activité partielle ou de subventionnement des salaires, les mesures de protection pour les travailleurs indépendants, les congés maladie et leur rémunération, la prise en charge des traitements médicaux et notamment ceux en lien avec le Covid-19, les revenu minima garantis et les autres systèmes d’assistance [30], les protections ou garanties en faveur des locataires et des accédants à la propriété, l’accès aux services essentiels (eau, énergie, communications, internet) et les congés et aménagements professionnels pour les parents lors des fermetures de classes et des modes de garde.

Selon l’OFCE (2021a), les mesures d’urgence et de relance budgétaires en faveur des ménages (hors chômage partiel, hors dépenses de fonctionnement ou d’investissement des administrations) présentent en 2020 des écarts très importants selon les pays, de 0,1 point de PIB en France [31] à 1,6 point aux États-Unis (hors allocation chômage exceptionnelle). Ces écarts se maintiennent en 2021, voire s’accroissent fortement vis-à-vis des États-Unis (graphique 4). L’« indemnité inflation » décidée fin octobre 2021 de 100 euros pour les personnes gagnant moins de 2 000 euros nets mensuels pourrait ajouter 0,2 point de PIB supplémentaire en France en 2021 (près de 4 milliards d’euros).

graphique4

Une réaction budgétaire incomparable des États-Unis qui ne doit pas masquer les différences entre pays européens

Globalement, compte tenu des particularités de cette crise, les États européens n’ont pas tant cherché à réduire les pertes d’activité qu’à compenser les pertes de revenus engendrées par les mesures de restrictions affectant en particulier les entreprises et les travailleurs. Pour comparer les efforts depuis le déclenchement de la crise, et devant les données très divergentes des organismes ou des think tanks, nous nous fondons sur les évaluations de l’OFCE des réactions budgétaires de six grands pays (graphique 5) [32].

graphique5

En 2020, les moyens sont massifs aux États-Unis et au Royaume-Uni, s’élevant respectivement à 9,1 et 5,9 points de PIB, suivis de l’Espagne et de l’Italie (4,3 points), de l’Allemagne (3,4) et de la France (3,1) [33]. On retrouve un classement similaire à partir d’estimations des impulsions budgétaires (« stimulus fiscal ») calculées à partir des évolutions du déficit public structurel, en retirant ce qui est imputable à l’effet mécanique de la baisse de la croissance (baisse des recettes et augmentation des dépenses) [34]. En 2020, ces impulsions budgétaires auraient été de 8,5 points de PIB aux États-Unis, 7,4 au Royaume-Uni, 5,6 en Espagne, 3,4 en Italie, 2,7 en Allemagne et 2,0 en France.

Ces écarts entre pays peuvent en partie s’expliquer par le jeu des « stabilisateurs automatiques » : plus le système social est développé, plus le ralentissement économique est amorti par la hausse des prestations et la baisse des recettes, et moins de nouvelles mesures discrétionnaires sont nécessaires. Comme proxy de l’effet des stabilisateurs économiques, nous retenons la part de la dégradation du solde budgétaire non imputable aux impulsions budgétaires [35] : en 2020, elle est de 15 % seulement aux États-Unis contre 30 % environ au Royaume-Uni et en Espagne, 50 % environ en Allemagne et autour de 60 % en Italie et en France. Les mesures budgétaires semblent donc être d’autant plus importantes en 2020 que les stabilisateurs économiques sont faibles mais aussi que le choc économique est brutal. Le PIB baisse davantage en Espagne (-10,8 %), au Royaume-Uni (-9,7 %) et en Italie (-8,9 %), en lien avec la plus grande ampleur de l’épidémie [36] et des restrictions prises pour y faire face, qu’en France (-8 %) et en Allemagne (-4,9 %).

Comparaison des efforts budgétaires selon leur destination

Les pays européens privilégient les mesures de soutien à l’emploi sous la forme de chômage partiel ou de dispositifs analogues de prise en charge des salaires quand les États-Unis leur préfèrent les aides directes et massives aux entreprises, aux ménages et les dépenses de fonctionnement et d’investissement (tableau 3) [37]. S’agissant de ces dernières dépenses, l’écart s’accroît considérablement en 2021, les États-Unis avec leurs plans d’infrastructure y consacreraient 4,1 points de PIB contre environ 1 point pour les pays européens examinés (0,7 point en France).

tableau3

Les aides directes aux entreprises sont aussi beaucoup plus élevées aux États-Unis : 4,4 points de PIB en 2020 alors qu’elles se situent entre 0,6 point au Royaume-Uni et 1,4 point en Italie. Elles augmenteraient fortement en 2021 en Allemagne et en France tandis qu’elles diminueraient aux États-Unis, si bien que les écarts se réduiront beaucoup entre ces trois pays.

Les aides directes aux ménages s’élèvent aux États-Unis à 1,6 point de PIB en 2020 (et même à 2,9 si on inclut l’assurance chômage exceptionnelle de l’État fédéral) alors qu’elles restent plutôt basses ailleurs, autour d’un demi-point de PIB dans les grands pays européens, et même 0,1 point de PIB en France. Si l’on ajoute à ces aides directes aux ménages les dispositifs en faveur de l’emploi de type chômage partiel (et l’assurance chômage exceptionnelle aux États-Unis), considérant que ce sont des aides aux ménages, les écarts entre pays se réduisent mais demeurent (graphique 6). Leur montant va de 1,3 point du PIB en France à 3,8 au Royaume-Uni (2,9 aux États-Unis) en 2020. En 2021, alors que ces dépenses se tassent dans les pays européens, notamment en Espagne et en Italie, elles explosent aux États-Unis, représentant alors 6,4 points de PIB.

graphique6

Répartition de l’effort budgétaire : une portion congrue pour les ménages en France

Les États-Unis se distinguent pour avoir plutôt donné la priorité au soutien direct des revenus des entreprises et des ménages (graphique 7). Les grands pays européens ont en revanche privilégié les mesures en faveur de l’emploi (chômage partiel) et les aides directes aux entreprises, davantage les premières en 2020, davantage les secondes en 2021. L’effort est plus limité pour les aides directes aux ménages, aussi bien en 2020 qu’en 2021 : environ un cinquième de l’effort total leur est consacré en Allemagne, autour d’un dixième en Espagne, au Royaume-Uni et en Italie et seulement 3 % en France.

graphique7

Immenses bienfaits de la dépense publique et laissés-pour-compte

En raison de leur ampleur exceptionnelle, les mesures ont globalement atteint leurs objectifs macroéconomiques. Les répercussions de la crise sont amorties par les dépenses publiques, surtout aux États-Unis, en Allemagne et au Royaume-Uni, et dans une moindre mesure en France où les entreprises absorbent un tiers du choc économique (tableau 4). Dans ces pays, les ménages voient globalement leurs pertes plus que compensées. Ce n’est pas le cas en Italie et en Espagne où une partie du choc est supporté par les ménages, ainsi que par les entreprises en Espagne.

Les données disponibles sur la situation des entreprises tendent à montrer que les mesures sont très efficaces dans tous les pays. Elles permettent de réduire fortement le nombre d’entreprises insolvables. Les défaillances diminuent même, de 39 % entre 2019 et 2020 en France, davantage qu’ailleurs. La baisse de l’investissement est beaucoup moins forte qu’attendue en pareille situation économique (France Stratégie, 2021a). L’ensemble de l’économie, dont le secteur privé, est porté à bout de bras par l’État (et les banques centrales). Les grandes entreprises, par exemple celles du secteur bancaire et financier, semblent en tirer largement profit. Les mesures massives ont aussi pour intérêt de fortement limiter les pertes d’emplois et la hausse du chômage.

tableau4

En Italie et en Espagne, pour les ménages, les efforts budgétaires pourtant significatifs ne sont pas suffisants pour compenser la forte chute du PIB en 2020, respectivement de -8,9 et -10,7 %. Leurs revenus y reculent en 2020, respectivement de 2,8 et 3,3 %. Ils progressent légèrement en revanche en 2020, entre 0 et 1 %, en Allemagne, en France et au Royaume-Uni, malgré des contractions du PIB respectivement de 4,9, 8,0 et 9,7 % (France Stratégie, 2021a). Ces trois pays, mais encore bien davantage les États-Unis avec l’assurance chômage fédérale exceptionnelle et les chèques distribués aux ménages, parviennent à surcompenser les pertes de revenus primaires des ménages (OFCE, 2021a). Fatton et Ponton (2021) distinguent les pays où le revenu des ménages a baissé malgré des mesures importantes (Italie, Espagne, Autriche), ceux où il a augmenté grâce aux mesures et malgré un choc important d’activité (France, Portugal, Belgique, Royaume-Uni), ceux où il a augmenté surtout parce que l’économie a été moins affectée (Allemagne, Danemark, Suède, Finlande) et des pays où il s’est fortement accru surtout en raison des transferts directs aux ménages (Pays-Bas, États-Unis).

Derrière ces constats moyens au niveau macroéconomique montrant que la situation financière des ménages et des entreprises, à des degrés variables selon les pays, a été préservée, il y a des différences selon les catégories. On manque encore de données d’enquêtes représentatives de l’ensemble des populations sur l’évolution des revenus, du patrimoine ou des conditions de vie des ménages à partir de 2020, mais d’ores et déjà des travaux convergents permettent de conclure à une probable hausse des inégalités de revenus et de situations, et en particulier une hausse des inégalités d’épargne en faveur des hauts patrimoines financiers [38]. La crise a aussi eu pour effet de révéler et d’amplifier des inégalités et difficultés préexistantes sur le marché du travail (Ducoudré, Madec, 2021).

Certaines catégories sont plus touchées que d’autres en termes de pertes d’activité et de revenus (Eurofound, 2021). Plus touchées car travaillant dans des secteurs davantage affectés par la crise sanitaire (construction au début de la crise, tourisme, loisirs, hébergement, restauration, commerce...) et/ou moins protégées par les dispositifs standards ou par les nouvelles mesures mises en œuvre, ces catégories regroupent : des travailleurs précaires, des saisonniers, des intérimaires, des personnes en emploi informel, non déclarées, certains indépendants ou pseudo-indépendants. En France par exemple, la plupart des auto-entrepreneurs ne peuvent être couverts par la nouvelle allocation chômage des travailleurs indépendants mise en place en novembre 2019, quasiment inaccessible [39], et ne répondent souvent pas non plus aux critères d’éligibilité du fonds de solidarité [40]. Les autres indépendants ne peuvent pas toujours avoir accès aux prêts garantis et le soutien du fonds de solidarité n’empêche pas de fortes pertes de revenu pour certains. Les salariés précaires sont aussi davantage touchés, moins bien protégés par l’assurance chômage ou le chômage partiel [41].

Dans ce cadre général, les jeunes sont plus particulièrement touchés, davantage concentrés dans les secteurs ou emplois affectés, confrontés à la raréfaction des opportunités d’emploi ou des possibilités de formation, et à la fermeture des établissements d’enseignement (Konle-Seidl, Picarella, 2021). Ils sont aussi souvent moins bien protégés, comme en France où ils sont exclus du RSA [42]. Cette dégradation de la situation économique des jeunes concernerait davantage le premier confinement et pourrait s’être atténuée ultérieurement.

Les femmes peuvent aussi être davantage affectées en raison de leur surreprésentation dans les emplois précaires et les secteurs des services en difficulté (tourisme, commerce) et parce que les mesures de restrictions accroissent les difficultés d’articulation entre vies professionnelle et privée (répartition des tâches domestiques en cas de télétravail et/ou de charge des enfants lors des fermetures d’école) et augmentent la charge mentale et physique. Ce constat d’une she-cession (Profeta et al., 2021) doit être fortement nuancée (Anota, 2021). Berson (2021) conclut à une détérioration plus forte de la situation des femmes que de celle des hommes sur le marché du travail (emploi, nombre d’heures travaillées) en Allemagne, au Canada et aux États-Unis mais ce n’est pas le cas en Espagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Ce qui semble discriminant est plutôt la situation familiale : la présence d’enfants et la situation de monoparentalité seraient des facteurs ayant joué négativement pour les femmes en comparaison des hommes (Anota, 2021).

Plusieurs travaux en France convergent pour indiquer un accroissement des inégalités et des phénomènes de paupérisation. Si 22 % des ménages y déclarent au premier trimestre 2021 une diminution de leurs revenus par rapport à mars 2020, elle concerne 29 % des ménages aux revenus modestes, 32 % des jeunes de 25 à 34 ans et 37 % des indépendants, et pour des montants plus importants que la moyenne des ménages (Clerc et al., 2021) [43]. Au début de la crise, on peut évaluer en France à 4 millions les ménages concernés à la fois par une baisse des revenus d’activité et des dépenses contraintes et fixes de logement, dont 2,5 à 2,8 millions se retrouvant probablement en difficulté, soit 6 à 7 millions de personnes (Concialdi, 2020). Une enquête menée en mai 2021 évalue à 4 millions les personnes se déclarant nouvellement vulnérables en raison de la crise, ces personnes ayant plus souvent subi des pertes d’emploi et faisant face à une situation financière dégradée (Hoibian, Croutte, 2021).

Si, selon une méthode d’estimation de l’Insee des revenus basée sur la micro-simulation, « les inégalités de revenus et le taux de pauvreté monétaire resteraient stables » en 2020 compte tenu du rôle important joué par les aides exceptionnelles (Buresi, Cornuet, 2021), l’intensité de la pauvreté pourrait s’être aggravée. Ces résultats sont obtenus à partir des seuls ménages ordinaires de France métropolitaine dont la personne de référence n’est pas étudiante, ce qui exclut de 0,8 à 1,6 million de personnes pauvres (estimation pour l’année 2018), notamment des étudiants, des sans-abri, des personnes vivant en communauté (foyers, établissements médico-sociaux, résidences universitaires) ou en habitations mobiles [44]. Or, le nombre de ces personnes pourrait avoir augmenté. Vont dans ce sens divers travaux soulignant l’augmentation de la précarité, notamment alimentaire [45], ou encore des processus de paupérisation de certaines catégories dont les travailleurs précaires et les étudiants (Duvoux, Lelièvre, 2021 ; France Stratégie, 2021b). Une enquête réalisée à partir des comptes de la Banque postale suivis de janvier 2019 à juin 2021 montre que la plupart des clients sont affectés de manière limitée et temporaire mais que l’impact sur le revenu est légèrement plus important pour les plus modestes et plus spécifiquement pour les détenteurs du RSA dont la situation s’est dégradée en raison des conditions défavorables de retour à l’emploi (Bonnet et al., 2021).

Le choix des pays de l’UE de recourir aux dispositifs de prise en charge des réductions d’activité présente des avantages, notamment pour les employeurs, mais elle a l’inconvénient de laisser de côté les personnes n’ayant pas d’emploi ou ayant un emploi ne permettant pas de remplir les conditions d’éligibilité. Le fait, comme cela est le cas en France, d’avoir en outre plutôt écarté les transferts directs aux ménages a conduit à la mauvaise, voire à la non prise en compte de certaines situations (jeunes, étudiants, certains indépendants, etc.). Les 20 % des ménages ayant les plus faibles niveaux de vie sont destinataires de seulement 5 % de l’activité partielle (nette d’impôt) en 2020 (Canivenc, Redoulès, 2021). Dans ce contexte de mise au jour d’un certain nombre de laissés-pour-compte des mesures d’aide, des débats ou des projets autour des revenus minima garantis sont assez logiquement réapparus dans plusieurs pays : « revenu universel », création de nouveaux filets de sécurité comme en Espagne, revalorisation des dispositifs existants, extension à de nouvelles catégories comme les jeunes en France.

Conclusion

Il est encore trop tôt pour pouvoir conclure précisément dans un cadre comparatif sur les mesures prises depuis le début la crise et sur leurs effets différenciés sur les entreprises, les ménages, l’emploi, les dépenses de santé, etc. La comparaison des mesures et des efforts budgétaires des pays depuis le déclenchement de la crise se heurte au manque de transparence des données existantes, dont manifestement beaucoup ne sont pas fiables même quand elles émanent d’institutions prestigieuses (voir supra, encadré). Durant cette crise où les communications gouvernementales ont battu leur plein, la difficulté provient aussi des énormes écarts entre les montants annoncés et ceux réellement mobilisés. Pour ces raisons, le choix a été fait de comparer certains grands pays à partir des évaluations les plus récentes et en privilégiant plutôt 2020.

Tous les pays ont mis en place une combinaison de mesures diverses, inédites par leur ampleur, un résultat qui tend toutefois à masquer les fortes différences entre les pays. L’Europe a mis l’accent en 2020 sur les mesures en faveur des entreprises, transferts directs et mesures de liquidité, ainsi que sur des mesures de soutien à l’emploi de type prise en charge des baisses d’activité (chômage partiel), absentes aux États-Unis. Ces derniers se distinguent par des dépenses beaucoup plus importantes sous la forme de transferts directs aux entreprises et surtout aux ménages ou encore de dépenses de fonctionnement et d’investissement. Schématiquement, les États-Unis ont soutenu les revenus et laissé filer l’emploi quand l’Europe a globalement davantage protégé les emplois, les plus stables surtout. Le choc sur l’emploi a en conséquence été beaucoup plus fort aux États-Unis durant les premiers mois. En 2021, l’écart de l’effort budgétaire des deux côtés de l’Atlantique s’accroît encore, et même de manière abyssale pour ce qui concerne les aides aux ménages. Il s’agit d’un choix politique. Le fait que les États-Unis compensent la plus grande faiblesse de leurs amortisseurs sociaux n’explique en effet qu’une partie de cette divergence.

La réponse « XXL » des États-Unis (OFCE, 2021a) tend cependant à occulter les fortes différences entre les grands pays européens qui ont recouru à toute la palette des mesures possibles mais pour des montants et dans des proportions variables. L’effort budgétaire au Royaume-Uni est beaucoup plus fort que dans les autres pays en 2020, et reste important en 2021 bien qu’en forte baisse (le recours à des mesures de liquidité pour les entreprises y est en revanche bien moindre surtout par rapport à l’Espagne et l’Italie). La différence avec les autres pays s’explique surtout par le poids de la prise en charge totale des salaires des travailleurs interrompant temporairement leur activité. À l’opposé, la France est le pays dont les efforts semblent être parmi les plus faibles en 2020, une bonne partie de l’écart venant de la très grande faiblesse des soutiens directs aux ménages. Même en y ajoutant les mesures de type chômage partiel, la France reste à la traîne des autres pays en 2020, et ne dépasse l’Espagne et l’Italie qu’à partir de 2021. Ces deux derniers pays diminuent en effet fortement leur effort budgétaire en 2021 à travers la baisse du chômage partiel. L’effort budgétaire tend au contraire à s’accroître en 2021 en France et surtout en Allemagne, en raison notamment de l’accroissement des soutiens directs aux entreprises (fonds de solidarité et plan de relance pour la France). L’Allemagne se caractérise par un effort budgétaire sensiblement du même ordre que la France en 2020 mais elle a été moins touchée par l’épidémie et les restrictions d’activité (le PIB y a baissé de 4,9 % contre 8 % en France). Alors que son dispositif de chômage partiel est emblématique et est largement pris pour modèle depuis la crise de 2008-2009, ce pays y a moins recouru que les autres durant cette crise. En revanche, par rapport à la France, ce pays a davantage recouru aux aides directes aux ménages et aux dépenses d’investissement.

La plupart des mesures prises ont un caractère temporaire, ce qui pose la question de leur interruption quand la crise sera finie. L’impulsion budgétaire va ainsi très fortement diminuer dans tous les pays en 2021. Elle devrait devenir négative en 2022 et même dès 2021 et de façon très forte au Royaume-Uni (OFCE, 2021b).

Si d’un point de vue macroéconomique, les dépenses budgétaires ont parfaitement joué leur rôle pour compenser les baisses de revenus primaires de la très grande majorité des entreprises et des ménages, certaines catégories ont vu leur situation se dégrader, en particulier des indépendants, des travailleurs précaires et des jeunes. De toute évidence, tous n’ont pas été suffisamment aidés. À cet égard, le choix d’un pays comme la France de soutenir directement les revenus des entreprises et les revenus du travail des ménages à travers le chômage partiel, mais de se priver, notamment en comparaison d’autres pays, de transferts significatifs complémentaires en direction des ménages, a probablement abouti à laisser de côté une partie de la population.

Achevé de rédiger le 30 novembre 2021.

Antoine MATH *

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*Chercheur à l’IRES.

 

[1]. On peut se reporter à la page des références « post-Covid » relevées par Michel Husson, page malheureusement plus alimentée depuis juillet 2021 : http://hussonet.free.fr/postcovid.htm.

[2]. Voir les travaux cités par Châtelais (2021), OFCE (2021a) et Blot et Plane (2021).

[3]. Les autres travaux ajoutent aussi des secteurs comme le transport aérien, l’hébergement restauration, les services de loisirs. S’agissant des pays du sud de l’Europe, il convient d’indiquer, outre leur spécialisation sur des activités de services aux ménages, leur plus forte part de travailleurs indépendants, qui sont moins protégés.

[4]. Les études utilisant souvent, par facilité et sans recul critique, les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale.

[5]. La confiance dans le gouvernement semble aussi avoir amorti le choc dans les pays où elle est élevée comme tend à le montrer une corrélation mesurée sur de nombreux pays entre le niveau de confiance dans le gouvernement et la performance économique et sanitaire, mesurée par un indicateur combinant récession économique et surmortalité (Algan, Cohen, 2021 ; Péron, 2021).

[6]. Selon des données actualisées plus récentes, elle aurait plutôt été de 2,5 % dans l’UE (2,4 % dans la zone euro) en 2020 (données Ameco consultées le 22 octobre 2021).

[7]. Pour les mêmes raisons, la comparaison ne porte pas sur les mesures de restrictions ou de police pour faire face à la pandémie, ni sur les recommandations faites aux acteurs privés, telle celle du gouvernement français adressée aux grandes entreprises, par ailleurs largement soutenues par l’État, de modérer leurs versements de dividendes : cette recommandation a été très partiellement suivie puisque qu’après avoir effectivement un peu diminué leur versement aux actionnaires en 2020 par rapport à 2019 (ils avaient cependant fortement bondi auparavant), les dividendes des entreprises du Cac 40 sont repartis en flèche en 2021 et ont atteint un nouveau record estimé à 140 % des profits de ces entreprises (52 milliards d’euros) selon la presse.

[8].    Les dispositifs de type « chômage partiel » sont à la fois un soutien aux salariés concernés, mais aussi aux entreprises, en leur permettant d’une part de préserver leur profitabilité et d’autre part de conserver leurs salariés déjà formés disponibles pour la reprise.

[9].    Une analyse des mesures de protection sociale dans 35 pays indique que la prise en charge des traitements et de la vaccination a ainsi été largement étendue dans tous les pays (Baptista et al., 2021).

[10].   Il faut un Ondam supérieur de 2 % à l’inflation pour simplement maintenir en l’état les moyens compte tenu de l’évolution tendancielle des coûts sanitaires (salaires et autres). Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2022 programme 2,6 % d’augmentation en euros courants (hors mesures du Ségur) ce qui, avec une inflation supérieure à 1 %, correspond à une baisse des moyens consacrés au système de santé.

[11].   Plan de relance pour l’Europe : https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_fr.

[12].   Le fonds de solidarité verse une aide directe aux entreprises. Au départ limitée aux très petites entreprises, aux travailleurs indépendants et aux professions libérales (mars-juin 2020), elle est élargie à de plus grandes entreprises, également pour des montants plus importants mais en étant davantage ciblée sur les secteurs ou zones les plus touchés. S’y ajoutent d’autres mesures, comme les versements par les régimes complémentaires de retraite ou d’invalidité-décès des artisans-commerçants et professions libérales, régimes qui ont été autorisés par la loi à puiser dans leurs réserves.

[13].   Le total au 5 novembre 2021 est de 1,5 % du PIB 2019 (37,6 milliards d’euros) pour 10,8 millions d’aides versées à 2 millions d’entreprises. Les deux principaux secteurs bénéficiaires sont l’hébergement restauration et le commerce, qui ont reçu respectivement 35 % et 14 % du total : https://aides-entreprises.data.gouv.fr/.

[14].   Dès le 12 mars 2020, la Commission européenne adopte des mesures inédites pour changer temporairement les règles en matière d’aides d’État et permettre aux États membres d’intervenir directement, par voie de garanties, prêts, subventions, etc. Commission européenne, « Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19 », 19 mars 2020 (communication révisée de nombreuses fois, et portant aussi sur les assouplissements des aides sous formes de prêts garantis ou de reports de cotisations).

[15].   Air France (3 milliards), SNCF (4,05 milliards), EDF (1,03 milliard), Fond Ace Aero pour le secteur aéronautique (7 millions) (Cour des comptes, 2021a).

[16].   Exonérations de cotisations patronales, remises de dettes, dégrèvement exceptionnel de cotisation foncière des entreprises (France Stratégie, 2021a).

[17].   Ne sont pas développés ici les baisses d’impôts indirects, et notamment les réductions temporaires de TVA, qui sont destinées à la fois à soutenir les ménages et les commerces et secteurs d’activité concernés. L’Allemagne a ainsi diminué temporairement son taux de TVA standard (19 %) de 3 points et son taux réduit (7 %) de 2 points de juillet à décembre 2020. L’Irlande a diminué le sien de 23 à 21 % de septembre 2020 à février 2021. Quelques pays, comme la Belgique et l’Autriche, ont ciblé leurs baisses de TVA sur des secteurs affectés comme le tourisme, les transports ou l’hôtellerie (Haroutunian et al., 2021).

[18].   Les deux autres priorités du plan sont l’« écologie » et la « cohésion ».

[19].   Début des données disponibles de la comptabilité nationale.

[20].   Sur les changements intervenus avec la crise Covid-19 dans plusieurs pays, voir Drahokoupil, Müller (2021), Baptista et al. (2021), Cour des comptes (2021a).

[21].   En France, le dispositif de chômage partiel est amélioré de façon rétroactive au 1er mars 2020. Le taux de l’allocation est porté à 70 % du salaire brut (environ 84 % du salaire net), soit la prise en charge totale du coût pour les employeurs et étendu a de nombreuses catégories (temps partiel, intérimaires, CDD, certains saisonniers, emplois à domicile).

[22].   C’est aussi le secteur qui utilise le plus les autres dispositifs : 33 % des montants cumulés de fonds de solidarité (58 % au titre de février 2021), 7 % des montants accordés de prêts garantis par l’État (PGE) (14 % en février 2021) et 9 % des cotisations sociales restant à recouvrer à fin février (13 % en février 2021).

[23].   L’effort budgétaire est difficile à comparer à partir des montants annoncés, qui sont parfois très éloignés des montants effectivement mobilisés. Fin mars 2021, 20 milliards ont été dépensés en France sur les 29,8 annoncés (France Stratégie, 2021a).

[24].   France Stratégie (2021b) n’ose pas suivre cette voie dans son évaluation des mesures prises en faveur des ménages pauvres.

[25].   Dont une partie due à la prolongation automatique et exceptionnelle des droits durant les premiers mois de crise aurait, quant à elle, pu être comptabilisée dans les mesures exceptionnelles.

[26].   Devant entrer en vigueur le 1er avril 2020, elle a été reportée au 1er septembre puis au 1er janvier 2021, 1er avril, 1er juillet et enfin 1er octobre 2021.

[27].   Les principales autres aides prises en compte sont composées de dépenses en matière d’hébergement et de logement ainsi que diverses aides exceptionnelles pour des foyers modestes estimées à 2 milliards d’euros pour 2020 : allocations versées en mai et novembre 2020, de 150 euros aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) pour 944 millions et de 100 euros par enfant pour les ménages ayant une aide au logement mais pas le RSA (707 millions), une aide de 200 euros lors du 1er confinement aux jeunes actifs de moins de 25 ans bénéficiaires d’une aide au logement, et de 150 euros lors du 2e confinement (209 millions) et une majoration de 100 euros de l’allocation de rentrée scolaire en septembre 2020 (521 millions), non reconduite en 2021.

[28].   Pour la France, on pourra par exemple se reporter à Cour des comptes(2021b), Huteau et al. (2021), France Stratégie(2021b).

[29].   Ce rapport se fonde sur 35 rapports correspondant à chacun des pays étudiés. Huteau et alii (2021) pour la France.

[30].   Voir l’introduction d’un revenu minimum garanti national en Espagne (Vincent, dans ce numéro).

[31].   À partir de la liste des mesures effectives entre mars 2020 et août 2021 répertoriées par France Stratégie (2021b), nous évaluons le total à 2,7 milliards d’euros (hors mesures de type chômage partiel ou compensation de perte de salaire). Si l’on y ajoutait les mesures de prolongation automatique de droits aux prestations (prestations familiales, RSA, prime d’activité, AAH, ASS, assurance chômage, C2S, etc.), qui auraient eu lieu pour beaucoup de bénéficiaires en l’absence de crise, ce montant pourrait être plus que doublé. Le total resterait néanmoins faible et en deçà du niveau des mesures de soutien aux ménages décidées par les autres pays.

[32].   Pour arriver à cette conclusion, ont notamment été examinées les données du FMI (automne 2021) et de la Commission européenne (European Economic Forecast – Spring 2021 – données arrêtées au 12 mai 2021 – site Ameco, https://bit.ly/3oAfyvz, consulté le 22 octobre 2021).

[33].   Selon les estimations de la Cour des comptes (2021a), la hausse des dépenses publiques liées à la crise serait de 4 points de PIB et de 3 points hors crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (2019 ayant été caractérisée par une année « double » pour les entreprises avec maintien du CICE et baisse équivalente des cotisations). Canivenc et Redoulès (2021) aboutissent à un peu moins de 3 points de PIB. L’OCDE (2021) conclut également à 3 % pour 2020, 2,9 % pour les mesures d’urgence et 0,1 % pour le plan de relance.

[34].   À la différence des évaluations des montants de nouvelles mesures mises en œuvre depuis le déclenchement de la crise (analyses précédentes), les impulsions budgétaires portent sur l’effet des seules nouvelles mesures intervenues dans l’année par rapport à l’année précédente : une nouvelle mesure décidée en 2020 et prolongée en 2021 ne sera pas prise en compte en 2021, et si elle est interrompue, l’impulsion sera négative en 2021.

[35].   Calculs à partir des évaluations des impulsions budgétaires d’octobre 2021 de l’OFCE.

[36].   La surmortalité liée au Covid-19 de mars 2020 à février 2021 a été forte en Espagne, Italie, Royaume-Uni et États-Unis (respectivement 23,3, 20,5, 20,8 et 22,1 %), médiane en France (13,1 %) et faible en Allemagne (7,5 %) (France Stratégie, 2021a).

[37].   Une autre différence importante avec les États-Unis est la beaucoup plus grande importance en Europe des mesures de liquidité, en particulier les prêts garantis.

[38].   À partir de données bancaires, Fize et alii (2021) montrent qu’en France l’épargne a augmenté pour les ménages qui consomment le plus et qu’elle a diminué pour les plus pauvres. 70 % du surplus d’épargne (7 à 8 points de PIB en 2020) est concentré dans les deux déciles supérieurs des revenus.

[39].   Alors que le gouvernement promettait 25 000 à 30 000 bénéficiaires par an en promouvant sa réforme, il y avait fin 2020 entre 800 et 1 000 travailleurs indépendants ayant pu accéder à l’allocation (Huteau, Legros, 2021).

[40].   Dont une des conditions est d’avoir eu une activité conséquente en 2019.

[41].   À l’exemple en France des travailleurs du spectacle dont une minorité est indemnisée par l’assurance chômage et peut bénéficier du statut d’intermittents du spectacle, les autres ne pouvant justifier d’un nombre d’heures suffisant (Legros, 2021).

[42].   Pour la France, la forte dégradation de la situation de beaucoup de jeunes commence à être documentée. France Stratégie (2021b), Duvoux et Lelièvre (2021), Fize et al. (2021), Clerc et al. (2021).

[43].   Dès le 1er confinement en France, 35 % des ménages appartenant au 1er décile de niveau de vie déclarent en mai 2020 dans le cadre de l’enquête EpiCov (Inserm-Drees) avoir vu leur niveau de vie diminuer quand ils ne sont que 16 % environ pour les ménages appartenant aux trois derniers déciles de niveau de vie. Parmi les catégories socioprofessionnelles, ce sont les artisans, les commerçants et les ouvriers qui ont vu leur situation davantage se dégrader (respectivement 53 et 37 %), ainsi que les jeunes et ceux ayant un enfant de moins de 3 ans, alors que les retraités sont assez logiquement épargnés (Givord, Silhol, 2020).

[44].   « 1,6 million de pauvres absents des statistiques, c’est maintenant officiel », Centre d’observation de la société, novembre 2021, http://www.observationsociete.fr/revenus/pauvrete/
pauvresnoncomptes.html.

[45].   La Drees et l’Insee estiment à 10 % environ l’augmentation des denrées alimentaires distribuées par les grandes associations et à 7 % le nombre de personnes y recourant pour un total de plus de 5 millions de personnes (« Aide alimentaire : une hausse prononcée des volumes distribués par les associations en 2020 », Insee/Drees, 27 juillet 2021, https://bit.ly/3DtmwsQ).